Правовые аспекты имущественных отношений в системе МВД России
Шрифт:
Сторонники концепции передачи имущества государственным учреждениям и организациям посредством договора указывают на то, что данный договор более качественно регулирует отношения сторон. Такого рода договор позволяет определить права и обязанности сторон, правовой режим имущества, момент возникновения права оперативного управления или хозяйственного ведения, меры ответственности за нарушения условий данного договора [19] .
В свою очередь полагаю, что в данном случае речь идет не о гражданско-правовом договоре, а скорее о некой форме административного договора. Именно административно-правовой договор, позволяет более качественно урегулировать отношения по порядку передачи имущества, определить момент возникновения права хозяйственного ведения или права оперативного управления имуществом, определить основные права и обязанности сторон, а также основания и порядок изъятия имущества у организации, основания расторжения договора.
19
См.: Синдеева И.С., Черникова Е.В. Особенности распоряжения
В настоящее время объем полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которое стоит на балансе организаций системы МВД России определяется в основном в уставах. Анализ уставов ФГКУ системы МВД России показал, что правовое регулирование такого рода отношений носит не систематизированный и весьма общий характер. Так, уставы ФГКОУ ВО содержат формулировку следующего содержания: «…имущество закреплено за институтом (академией, университетом) на праве оперативного управления». В последующих нормах уставов не отражается порядок такого закрепления, момент возникновения права оперативного управления.
Завершая рассмотрение вопроса о нормативно-правовом регулировании имущественных отношений в системе МВД России, можно выделить перспективные направления развития законодательства в области регулирования отношений, связанных с передачей государственного имущества.
Нормативное правовое регулирование имущественных отношений с участием органов внутренних дел обладает спецификой. В целях совершенствования законодательной базы необходимо разработать нормативный правовой акт, который будет регулировать отношения по передаче государственного имущества в ведение МВД России. Иными словами речь идет о соглашении или совместном приказе (инструкции), который определяет порядок взаимодействия Росимущества и МВД России в сфере передаче имущества.
В ходе анализа действующего законодательства и практики его применения, полагаем, что в целях более качественного регулирования отношений по передаче имущества и определения полномочий по его использованию, необходимо использовать конструкцию административного договора.
Глава 2. Ограниченные вещные права организаций МВД России
2.1. Организации МВД России, владеющие имуществом на праве оперативного управления
После проведенной в нашей стране реформы законодательства о юридических лицах, правовое регулирование отношений с участием государственных учреждений получило новый виток развития. Действующее российское законодательство устанавливает, что учредитель создает унитарную некоммерческую организацию, в целях осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом учредитель является собственником имущества, а учреждение владеет имуществом, которое передал учредитель, в целях осуществления основной деятельности, данное имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Такая правовая конструкция, как право оперативного управления, является изобретением нашего отечественного правопорядка. Как отмечают многие специалисты, необходимость разработки и внедрения такой правовой конструкции была продиктована, прежде всего тем, что юридические лица не являлись собственниками имущества, но при этом могли быть участниками гражданских правоотношений (хозяйственных отношений) [20] . Правовая доктрина советского государства сводилась к тому, что собственником имущества должно быть само государство, возможность введения права собственности на имущество для государственных организаций означало бы расщепление права государственной собственности между отдельными государственными организациями. В тоже время, создавая органы государственной власти, различного рода учреждения и организации, государство наделяло их имуществом, которым необходимо было управлять в широком смысле этого слова. Основная задача того периода времени заключалась в создании такой правовой конструкции, которая позволяла бы юридическим лицам – не собственникам, участвовать в гражданско-правовом обороте. И такая конструкция была разработана, первоначально она получила название «непосредственное оперативное управление государственным имуществом», в последующем, в начале 60-х годов прошлого века, она получила свое название «право оперативного управления», которое используется сейчас.
20
См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – Москва, 1948. С 318–319; Щенникова Л.В. Вещное право: учебное пособие. – Пермь, 2001. С. 120–122.
По действующему законодательству государственные учреждения могут быть созданы в трех основных организационно правовых формах: казенного, бюджетного или автономного учреждения. Собственником всего имущества является государство, при этом имущество закрепляется за учреждениями на праве оперативного управления. Данные положения закона закреплены, в том числе и в уставах создаваемых собственником юридических лиц.
В системе МВД России создано достаточно много учреждений, которые обладают статусом юридического лица, при этом владеют имуществом на праве оперативного управления.
Как указывают некоторые специалисты, условно все созданные в системе МВД России юридические лица, в форме учреждений, в зависимости от поставленных перед ними задач, могут быть представлены двумя группами [21] .
В первую группу войдут Федеральные государственные казенные учреждения, вторую группу составят учреждения, которые одновременно являются и юридическими лицами, и органами исполнительной власти – Главные управления Министерства внутренних дел Российской
21
См.: Горелик А.П. Гражданско-правовой режим имущества учреждений МВД России. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Москва, 2004. С. 11.
Анализ действующего законодательства позволяет нам говорить о том, что общим для этих двух групп учреждений будет, во-первых то, что они создаются по решению учредителя в лице Российской Федерации, во-вторых, они наделяются имуществом на праве оперативного управления, в-третьих, все они созданы для реализации тех задач, которые стоят перед МВД России.
Исследование юридических лиц, которые были изначально созданы в форме федеральных государственных казенных учреждений, позволило нам сделать ряд выводов. Прежде всего речь пойдет о правоспособности ФГКУ.
В системе МВД России образовательные, медицинские [22] , учреждения культуры и искусства [23] , и другие учреждения изначально при регистрации уставов указывают на то, что они создаются в форме казенных учреждений.
Анализ уставов образовательных и медицинских учреждений, а также учреждений культуры и искусства МВД России, позволяет сделать вывод о том, что данные учреждения обладают специальной правоспособностью. Так, образовательные учреждения, созданные для ведения образовательной деятельности, могут осуществлять таковую, если получили лицензию на образовательную деятельность по соответствующему направлению. Например, в пункте 16 Устава Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, говорится о том, что Университет осуществляет образовательную деятельность на основании полученных в установленном порядке лицензий [24] . Аналогичные нормы содержат уставы медицинских учреждений, так например, в пункте 10 Устава медико-санитарной части Министерства внутренних дел Российской Федерации по Липецкой области, установлено, что учреждение вправе осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, только после получения такой лицензии [25] .
22
См.: Приказ МВД России от 31.03.2014 г. (в ред. от 09.02.2017 г.) № 237 «Об утверждении Устава федерального казенного учреждения здравоохранения «Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве» //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).
23
См.: Приказ МВД России от 07.02.2019 г. № 55 «Об утверждении Устава федерального казенного учреждения культуры и искусства «Культурный центр Министерства внутренних дел Российской Федерации»//Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).
24
См.: Приказ МВД России от 15.05.2015 г. (в ред. от 12.12.2019 г.) № 603 «Об утверждении Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»//Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).
25
См.: Приказ МВД России от 31.03.2014 г. (в ред. от 24.09.2018 г.) № 260 «Об утверждении Устава федерального казенного учреждения здравоохранения «Медико-санитарная часть Министерства внутренних дел Российской Федерации по Липецкой области» //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).
Все уставы ФГКУ содержат нормы, которые закрепляют все имущество (движимое и недвижимое), полученное от учредителя, на праве оперативного управления.
Так, в пункте 2 Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации» закреплено следующее: «Учредителем и собственником имущества Академии является Российская Федерация. Функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке» [26] . В пункте 3 Устава Академии управления МВД России установлено, что имущество закреплено за академией на праве оперативного управления. Аналогичные нормы нашли свое закрепление в уставах других образовательных учреждений системы МВД России [27] .
26
См.: Приказ МВД России от 31.03.2015 г. (в ред. от 14.02.2020 г.) № 397 «Вопросы Академии управления МВД России» //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).
27
См.: Приказ МВД России от 26.05.2015 г. (в ред. от 18.03.2019 г.) № 631 «Об утверждении Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации». //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.); Приказ МВД России от 26.05.2015 г. (в ред. от 18.03.2019 г.) № 628 «Об утверждении Устава федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации» //Справочно-правовая система «СТРАС Юрист» (по состоянию на октябрь 2021 г.).