Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований
Шрифт:
– право самостоятельно устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;
– право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета [72] ).
Таким образом, перечисленными в ст. 31 БК РФ правами и обязанностями обладают сами публично-правовые образования, а не их органы. При этом органы публичной власти в рамках их нормативно установленной компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в правоотношениях (например, с физическими и юридическими лицами) от имени соответствующих публично-правовых образований.
72
Здесь и далее под чужим для соответствующего публично-правового
Выше отмечалось, что ст. 31 БК РФ закрепляет правовые нормы, состоящие только из диспозиций и гипотез. Как известно, гипотезой считается структурная часть правовой нормы, определяющая условия, при наличии которых эта норма должна действовать, подлежать применению [73] . Что касается ст. 31 БК РФ, то она не просто предусматривает ряд прав и обязанностей, но и называет признаки субъектов этих прав и обязанностей: речь идет о многократном упоминании в тексте ст. 31 БК РФ органов публичной власти, «наделенных» соответствующими правами и обязанностями. Получается, что нормы ст. 31 БК РФ направлены на регулирование достаточно широкого – но все-таки строго ограниченного – круга общественных отношений. Через признаки субъектов прав и обязанностей определены условия, при наличии которых реализуются нормы ст. 31 БК РФ. Эти условия и представляют собой гипотезы соответствующих правовых норм.
73
Юридический энциклопедический словарь / глав. ред. А. Я. Сухарев; редкол. М. М. Богуславский [и др.]. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 253.
Важно учитывать, что нормы ст. 31 Б К РФ не имеют в своей структуре санкций. Под санкцией подразумевается та часть правовой нормы, которая содержит указание на неблагоприятные последствия нарушения требований диспозиции [74] . Но, поскольку санкция не является обязательным элементом структуры правовой нормы [75] , отсутствие санкций не приводит к дефектности норм ст. 31 БК РФ и утрате ими регулятивных свойств. О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский справедливо отмечали, что соблюдение правовой нормы может быть обеспечено не только воплощенными в ее собственной санкции мерами государственной охраны, но и «посредством санкций, содержащихся в других юридических нормах, либо при помощи всей системы действующего права» [76] . Учитывая, что ст. 31 БК РФ закрепляет не рядовое правило поведения, а юридический принцип, отсутствие санкций в нормах ст. 31 БК
74
Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 152.
75
Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 157–160.
76
Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 160.
РФ вполне приемлемо. Ведь соблюдение бюджетно-правовых норм-принципов – в том числе и принципа самостоятельности бюджетов – гарантируется всей системой бюджетного права РФ. Причем принцип самостоятельности бюджетов ничуть не теряет своего нормативного значения из-за отсутствия собственных санкций и непосредственно регулирует общественные отношения путем предоставления их участникам субъективных прав и возложения на них юридических обязанностей.
Таким образом, способы осуществления (реализации) правовых принципов охватывают:
1) опосредованное осуществление (реализацию) правовых принципов, то есть осуществление (реализацию) правовых принципов, которое (которая) сводится к их косвенному выражению, конкретизации в нормах законодательства и иных нормах позитивного права;
2) непосредственное осуществление (реализацию) правовых принципов, то есть осуществление (реализацию) правовых принципов, которое (которая) заключается не только в их общем информационно-руководящем воздействии на общественные отношения, но и в прямом регулировании общественных отношений путем наделения участников общественных отношений субъективными правами и юридическими обязанностями.
В частности, полноценной нормативной основой для возникновения правоотношений является взятый обособленно от других норм принцип самостоятельности бюджетов. Этот принцип, как и всякая норма права, предполагает безусловную необходимость выполнения предусмотренных им юридических обязанностей.
А вот должны ли непременно осуществляться на практике закрепленные им субъективные права? Можно ли считать реализованным принцип самостоятельности бюджетов, например, в ситуации, когда публично-правовые образования не используют права, предоставленные им ст. 31 БК РФ? Что с этой точки зрения представляет собой осуществление правового принципа и реализация права вообще?
Существует два подхода к пониманию реализации права:
1) под реализацией права подразумевают «деятельность, согласную с правом» [77] ,
2) полная реализация права (правовых норм) рассматривается как фактическое использование субъективных прав и выполнение юридических обязанностей [79] либо как практическая деятельность по осуществлению прав и выполнению обязанностей [80] .
77
Лазарев В. В. Применение советского права. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1972. С. 6.
78
Теория права и государства / С. В. Боботов, Н. В. Варламова, В. В. Лазарев [и др.]; под ред. Г Н. Манова. М.: Бек, 1995. С. 200.
79
См., например: Общая теория советского права / С. Н. Братусь, А. В. Мицкевич, И. С. Самощенко [и др.]; под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1966. С. 250; Явич Л. С. Право и общественные отношения. М.: Юридическая литература, 1971. С. 112–114.
80
См.: Общая теория права / Ю. А. Дмитриев, И. Ф. Казьмин, В. В. Лазарев [и др.]; под ред. А. С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1995. С. 263; Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Омега-Л, 2009. С. 497.
По нашему мнению, второй подход обладает очевидными преимуществами по сравнению с первым ввиду следующего.
Во-первых, если предоставленные нормой субъективные права никогда не используются, такая норма не регулирует общественные отношения, то есть лишена необходимого для правовых норм свойства функциональности. По существу, она не может считаться правовой нормой вовсе (даже при ее законодательном закреплении). Немецкий юрист Р. Иеринг в свое время справедливо указывал: «Что не переходит в действительность, что находится лишь в законах, на бумаге, то является одним фиктивным правом» [81] . Вот почему второй подход к пониманию реализации права совершенно верно подчеркивает важное значение фактического использования субъектами предоставленных им прав. При этом само по себе отсутствие случаев нарушения правовой нормы, закрепляющей практически не используемые права, еще не позволяет говорить о ее полной реализации.
81
Иеринг Р. Юридическая техника. СПб, 1905. С. 18.
Во-вторых, широкая трактовка реализации права (второй подход) дает возможность выявить большее число проблем [82] , препятствующих осуществлению правовых норм, найти способы их решения и в конечном счете повысить эффективность правового регулирования. Ю. И. Гревцов для этих целей даже вводит специальное понятие механизма осуществления права, под которым понимается «взаимосвязанная система элементов, призванных обеспечить надлежащую реализацию (курсив наш – Т. Б.) предусмотренных действующим законодательством правомочий и выполнение закрепленных в нем юридических обязанностей» [83] . Узкая же трактовка реализации права (которой придерживаются сторонники первого подхода), к сожалению, ориентирует лишь на различение правомерного и неправомерного поведения, но не на исследование благоприятных и неблагоприятных условий для реализации субъективных прав.
82
Подробнее о проблемах, препятствующих полной реализации права см.: Гревцов Ю. И. Правовые отношения и осуществление права / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1987. С. 43–78.
83
Гревцов Ю. И. Правовые отношения и осуществление права / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1987. С. 46.
Таким образом, именно второй подход предоставляет наиболее широкие возможности для изучения (а значит, и последующего решения) проблем реализации права вообще и юридических принципов в частности.
Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он закрепляет субъективные права разного рода:
1) права публично-правовых образований, которые одновременно провозглашаются их обязанностями (такие «права» принято считать полномочиями или элементами компетенции [84] ):
84
Юридический энциклопедический словарь / глав. ред. А. Я. Сухарев; редкол. М. М. Богуславский [и др.]. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 186; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1997. С. 207–227.