Приживется ли демократия в России
Шрифт:
Думаю, весьма типичная для России картина: квартал, район, город приобретают пристойный вид только при наличии деятельных активистов среди жильцов или же энергичных местных руководителей, болеющих за общее дело. Если таковых нет – все приходит в запустение. Чаще всего люди равнодушны, апатичны, делать что-нибудь сообща для собственного благоустройства не хотят. Как говорил Николай Лосский, для русских характерно безразличие к «средней области культуры» (Лосский 1991: 56): дома у них – порядок, государево дело в почете, но за порогом дома – разруха. Поэтому, наверное, мы так дивимся облику европейских городов, так безнадежно киваем в свою сторону.
Власть предержащие в такой ситуации стоят перед альтернативой: 1) рассчитывать
Прежде чем сделать выбор, надо задуматься, а почему так вышло, почему мы такие? Главная причина состоит в том, что исторически власть всегда предпочитала свободному и ответственному выбору людей контролируемое и падкое до взяток начальство (см. ниже, в разделе 12. 2, дискуссию о национальном характере и культуре), потому что «государевы дела» и эфемерное величие державы всегда являлись приоритетом для внутренней политики России. Если это так, то следует иметь в виду, что еще один выбор в пользу начальника будет означать предпочтение старой наезженной колеи дороге к храму.
Международный опыт: федерализм конкурентный или кооперативный
Отмеченная альтернатива отчасти находит свое соответствие в международном опыте управления: первая – в англосаксонской модели, точнее – в автономной модели местного самоуправления, исключающей участие государства и устанавливающей его зависимость лишь от воли избирателей. Характерно, что автономная модель, кроме Великобритании, США, Канады, Австралии и Индии, апробирована также в Скандинавском регионе, Нидерландах и Швейцарии, т. е. в странах с высоким уровнем развития гражданского общества, ближе всего стоящих к «демократии участия».
Вторая альтернатива, чисто бюрократическая, в демократических странах практически не встречается, существует лишь так называемая смешанная или континентальная модель, предусматривающая контроль государственных органов над местным самоуправлением или же некую субординацию между ними, делегирование местным органам ряда государственных полномочий с соответствующим финансированием (Франция, Германия, Италия, Испания). В англосаксонской модели предполагается фискальная автономия (самостоятельное установление местных налогов и сборов), в континентальной модели – расщепление федеральных налогов на доли разных уровней власти при утверждении годовых бюджетов и субсидирование местных бюджетов с целью финансового выравнивания (Либоракина 2003: 32—38). Мне кажется убедительным предложенное Хорстом Зибертом противопоставление двух типов федерализма, касающееся и местного самоуправления: федерализм кооперативный, или перераспределительный, предполагающий фискальное выравнивание и длительные переговоры по любому вопрос у (Германия), и федерализм конкурентный – с фискальной автономией и стремлением каждой общины, каждого региона привлечь к себе бизнес и налогоплательщиков, как в США (Зиберт 2003: 197—198). В эту классификацию следует также включить федерализм унитарный, наше отечественное изобретение, при котором все решается в центре или на вышестоящих уровнях, а ответственность возлагается на регионы, – при полном формальном соблюдении Конституции и узаконенном разграничении властных полномочий.
Первые шаги
В СССР существовала единая иерархия Советов народных депутатов, включавшая местные советы и выполнявшая государственные функции. В 1990 году был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления
Из всего сказанного можно заключить, что государство оставляло себе возможность использования смешанной модели, близкой к континентальной. В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в 1985 году и примирявшую англосаксонскую и континентальную модели в отношении передачи местным органам значительной части государственных функций и управления в рамках закона и в интересах населения (Либоракина 2003: 48).
В 1995 году был принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», конкретизирующий положения Конституции. Он вводил понятие «муниципального образования» и определял его неотъемлемые характеристики: муниципальная собственность, бюджет, выборные органы местного самоуправления и устав. В Законе содержался также перечень из 30 вопросов, относящихся к ведению органов местного самоуправления.
Такова законодательная база, созданная к началу путинского президентского правления. А практика? Для практики характерно постоянное и широко распространенное противостояние региональных и местных властей – в борьбе за полномочия, за собственность, за деньги. Наиболее вопиющим было так называемое «удмуртское дело» 1996 года, когда по инициативе главы администрации Удмуртии В. Волкова парламент республики принял Закон о ликвидации органов местного самоуправления путем замены выборов глав местных администраций их назначением. Тогда Конституционный суд Российской Федерации вынес решение о неконституционности этого Закона и отменил его. Сходное решение было принято и в отношении Конституции Республики Коми. Впрочем, финансирование органов местного самоуправления повсюду зависело от субъектов Федерации. По данным Института экономики города, в 1999—2002 годах доля собственных источников местных бюджетов в общем объеме их доходов сократилась с 13 до 5%. Постоянный и нарастающий дефицит средств не позволял и не позволяет им действенно выполнять свои функции (Там же, 59).
В докладе Государственного совета Российской Федерации о местном самоуправлении, в частности, отмечается: «Практика… отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные и корпоративные интересы муниципальных должностных лиц». Проблемы местного самоуправления можно сформулировать так: недостаток финансирования и демократии.
Комиссия Козака и новый закон
В такой обстановке комиссия во главе с Дмитрием Козаком начала работу над новой редакцией Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Надо сказать, что деятельность комиссии отличалась открытостью и публичностью, что вообще свойственно стилю управления Козака. Выслушивались все мнения, привлекались все заинтересованные стороны. Главная проблема состояла в том, что следовало определить основной вектор развития: с одной стороны располагались демократия и фискальная автономия, а стало быть, и создание условий для становления гражданского общества, с другой – огосударствление местного самоуправления и превращение его в нижний уровень государственной власти. Итак, автономия или континентальная модель? Выбор в итоге пал на последнее.