Участие прокурора в административном судопроизводстве

Коллектив авторов

В ходе судебного разбирательства прокурор имеет право знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам и специалистам, заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств, возражать относительно ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле, обжаловать судебные акты и пр.

В случае вступления в судебный процесс в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, прокурорами активно практикуется заявление различных ходатайств, в том числе об оставлении административного искового заявления без рассмотрения ввиду наличия оснований, предусмотренных ст. 196 КАС РФ.

Прокурорами заявляются ходатайства и о прекращении производства по такого рода административным делам 156 (при заявлении ходатайств иными лицами, участвующие в административном деле, прокуроры излагают суду свою позицию 157 ). Следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 214 КАС РФ суд прекращает производство

по административному делу 158 , если установит, что имеются основания, предусмотренные ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40, пп. 1–3, 5 и 6 ч. 1 ст. 194 этого Кодекса (ч. 1), а также вправе сделать это в случае, если: 1) оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца 159 ; 2) лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа (ч. 2).

156

Определение Верховного Суда РФ от 19 января 2017 г. № АКПИ16-1187 // СПС «КонсультантПлюс».

157

Определение Верховного Суда РФ от 20 января 2016 г. № АКПИ15-1305 // СПС «КонсультантПлюс».

158

Определения Верховного Суда РФ от 24 февраля 2016 г. № АКПИ15-1472; от 16 марта 2016 г. № АКПИ16-11; от 6 июня 2016 г. № АКПИ16-311; от 27 октября 2016 г. № АКПИ16-828 // СПС «КонсультантПлюс».

159

Определения Верховного Суда РФ от 24 февраля 2016 г. № АКПИ15-1128; от 29 февраля 2016 г. № АКПИ15-1449; от 10 марта 2016 г.; от 26 сентября 2016 г. № АКПИ16-827; от 16 ноября 2016 г. № АКПИ16-924 // СПС «КонсультантПлюс».

Юридически значимые обстоятельства по административным делам анализируемой категории перечислены в ч. 8 ст. 213, ч. 3 ст. 217¹ КАС РФ. Эти нормы предписывают установление следующего:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) при оспаривании нормативного правового акта – соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на их принятие 160 ; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта 161 ; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством) и вступления их в силу;

160

Апелляционные определения Верховного Суда РФ от 9 ноября 2016 г. № 9-АПГ16-40; от 24 ноября 2016 г. № 15-АПГ16-10; от 31 января 2018 г. № 44-АПГ17-29 // СПС «КонсультантПлюс».

161

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 21 июня 2018 г. № 33-АПГ18-8 // СПС «КонсультантПлюс».

3) при оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, – обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;

4) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а применительно к акту, содержащему разъяснения законодательства и обладающему нормативными свойствами, – соответствие его положений действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.

Например, иногда прокуроры оспаривают в судебном порядке нормативные правовые акты, допускающие двойственность толкования их положений и неопределенность правового регулирования соответствующих отношений 162 .

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями 163 , а ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» относит к коррупциогенным факторам положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

162

Апелляционные определения Верховного Суда РФ от 23 марта 2016 г. № 93-АПГ16-2; от 29 сентября 2016 г. № 56-АПГ16-17; от 2 августа 2017 г. № 74-АПГ17-7; от 27 сентября 2017 г. № 20-АПГ17-12 // СПС «КонсультантПлюс».

163

Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П; от 17 июня 2004 г. № 12-П; от 29 июня 2004 г. № 13-П // СПС «КонсультантПлюс».

Согласно ч. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается на орган или должностное лицо, их принявшие, причем они также обязаны подтверждать факты, на которые ссылаются как на основания своих возражений. По

таким административным делам прокурор и иные лица, обратившиеся в суд, хотя и не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими актов, но должны: указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат оспариваемые акты; подтверждать сведения о том, что оспариваемым актом нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые ссылаются как на основание своих требований.

В связи с признанием нормативного правового акта недействующим отдельного внимания требует вопрос о возможности судебного понуждения органов власти к принятию новых нормативных правовых актов 164 , что нередко исследуется в рамках вопроса о допустимых пределах вторжения судов в сферу компетенции иных органов власти 165 , принятия «замещающих нормативных правовых актов» 166 .

В ч. 4 ст. 216 КАС РФ закреплено право суда (но не обязанность 167 ) возложить на принявший оспариваемый нормативный правовой акт субъект (орган, уполномоченную организацию или должностное лицо) обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий тот, что признан не действующим полностью или в части, если в связи с указанным признанием выявлена недостаточная правовая урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц 168 .

164

Между тем согласно п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50 при проверке полномочий органа (должностного лица) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц // СПС «КонсультантПлюс».

165

См.: Туманов Д.А. Допустимо ли вторжение судов в сферу компетенции иных органов власти? // Вестник гражданского процесса. 2022. № 1. С. 248–263.

166

Круглов В.В., Башарин А.В. О действии публично-правовых ограничений права собственности в области охраны объектов культурного наследия при реализации девелоперских проектов // Российский юридический журнал. 2021. № 1. С. 189–202.

167

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 20 ноября 2019 г. № 5-АПА19-79 // СПС «КонсультантПлюс».

168

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 14 марта 2018 г. № 41-АПГ18-1 // СПС «КонсультантПлюс».

Так, апелляционным определением Верховного Суда РФ от 26 апреля 2017 г. № 18-АПГ17-9 отменено решение Краснодарского краевого суда от 27 декабря 2016 г. в части возложения на городское Собрание Сочи обязанности принять новый нормативный правовой акт, вносящий изменения в п. 4.8 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденных решением городского Собрания Сочи от 26 ноября 2009 г. № 161, и исключающий правовую неопределенность при применении данной нормы на практике. Верховный Суд РФ указал на отсутствие оснований для применения ч. 4 ст. 216 КАС РФ в случае неоднозначности положений оспариваемого акта, поскольку наличие только этого обстоятельства не позволяет суду устранять возникшую неопределенность путем обязания органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения (на необоснованность такого возложения и другие нарушения обращено внимание и в апелляционном представлении прокурора, участвовавшего в административном деле).

Необходимость применения судом этого правомочия отражена также в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2016 г. № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена» (пп. 2, 4).

Практика показывает, что при установлении соответствующего срока суды учитывают продолжительность проведения публичных слушаний, согласований, утверждения и иных процедур при принятии нормативных актов, нередко требующих значительного времени 169 . При этом фактическое исполнение возложенной судом обязанности также требует внимания прокуроров 170 , что в некоторых случаях осложняется необходимостью обладать познаниями не только в области права, но и в сфере экономики (применение формул, оценка обоснованности выводов экспертов и т.д.).

169

Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 1 августа 2019 г. № 75-АПА19-9 // СПС «КонсультантПлюс».

170

Определение Верховного Суда РФ от 22 августа 2019 г. № 73-АПА19-3 // СПС «КонсультантПлюс».

Для упреждения попыток восстановить действие оспоренного акта в ч. 3 ст. 216 КАС РФ указано, что соответствующее решение суда не может быть преодолено повторным принятием такого же акта 171 .

Важно правильно понимать последствия, связанные с решением суда по анализируемой категории административных дел, которое принимается в порядке, предусмотренном гл. 15 КАС РФ, и должно содержать в резолютивной части сведения, изложенные в ч. 4 ст. 215 этого Кодекса (в том числе указание на опубликование судебного решения или сообщения о его принятии в печатном издании, определенном законом).

171

Определение Конституционного Суда РФ от 20 сентября 2018 г. № 2053-О // СПС «КонсультантПлюс».