Возмездие на пороге. Революция в России. Когда, как, зачем?
Шрифт:
Интеграция систем государственного управления
Переход к фактическому назначению (под прикрытием трансформации системы их избрания) губернаторов, вне зависимости от мотиваций и политического значения данной меры, создал объективную возможность интеграции федеральной и региональной систем государственного управления по типу систем, существующих в наиболее эффективных коммерческих корпорациях.
Следует оговориться, что отличие государства от корпорации носит принципиальный характер и обусловлено не столько наличием у государства значительных социальных обязательств (которые в рамках социального партнерства зачастую принимают на себя и корпорации), сколько коренным различием целей. Корпорация объективно обречена стремиться к увеличению своей прибыли, государство же – к увеличению своего населения [94] (забвение
94
Рост численности населения рассматривается здесь как единственное надежное доказательство создания для него по-настоящему комфортных условий, наиболее полно соответствующих человеческой природе (в бедных странах резкий рост населения наблюдается и при незначительных для внешнего наблюдателя, но важных для населения улучшении условий его существования).
Разумеется, в определенных исторических обстоятельствах рост населения может превратиться в проблему и даже вызвать к жизни усилия государства по его замедлению (как это, в частности, было в Индии и, при всех послаблениях, сохраняется в Китае). Однако эти усилия вызваны не отказом от цели как таковой, а лишь недостаточностью ресурсов для ее достижения, и эти исключения лишь подтверждают общее правило: государства заинтересованы в росте числа своих граждан и в соответствии условий их жизни их внутренним потребностям. Сокращение численности населения в развитых странах, вызванное потребительской ориентацией, свидетельствует о глубоком внутреннем неблагополучии соответствующих обществ.
Тем не менее схожесть ряда ключевых выполняемых функций, особенно управленческих, позволяет использовать в аппарате государственного управления значительные элементы корпоративной системы управления (в том числе систем управленческого учета). Именно этим путем в течение ХХ века шло совершенствование систем государственного управления в развитых странах, именно на этом пути (иногда даже прямым приглашением специалистов по корпоративному управлению для совершенствования управления государственного, как это было, например, в США с Робертом Макнамарой [95] ) были достигнуты наиболее значимые результаты.
95
Правда, в этом конкретном случае ситуация была несколько более сложной. Во время войны Макнамара, родившийся в 1916 году, служил в ВВС США, занимаясь совершенствованием управления, и после войны с блеском реализовал свои управленческие наработки в корпорации «Форд», с поста президента которой пришел в администрацию Кеннеди на пост министра обороны. Таким образом, технологии управления первоначально были отработаны на военных, затем перенесены в крупный бизнес и после соответствующей доработки возвращены в государство на общенациональный уровень.
Строго говоря, такова общая судьба большинства принципиальных инноваций. Однако в области управления крупный бизнес настолько эффективно использовал первоначальные уроки (а государство, лишенное угрозы войны, наоборот, «расслабилось»), что, по крайней мере, с середины 50-х годов уверенно опережает государство по эффективности управления, оставаясь для него своего рода «маяком». При этом он сконцентрировал под своим контролем основную часть исследований в этой сфере, закрепив, таким образом, свое лидирующее положение.
Основные функции управления являются общими и для государства, и для корпорации. Это собственно стратегическое и оперативное управление процессами, инновации, контроль, разрешение споров (суд), предоставление услуг.
Прежде всего, следует признать: прежняя система организации федеральной исполнительной власти России, в которой все функции были сосредоточены в министерствах, контролирующих сами себя, действительно была глубоко неэффективной. Проблема заключалась в том, что пришедшая ей на смену в результате административной реформы 2004 года управленческая система оказалась не только не лучше, но даже еще хуже: она не только не решила практически ни одной из имеющихся управленческих проблем, но еще и добавила к ним весьма значительное количество новых. [96]
96
Подробней см. об этом в книге Михаила Делягина «Россия после Путина. Неизбежна ли в России „оранжево-зеленая“
В связи с этим следует установить, что государственное управление представляет собой объединение функционального и отраслевого управления, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и территориального управления, осуществляемого главой региональной исполнительной власти – губернатором. При этом функции федеральных органов исполнительной власти и губернатора должны быть жестко разделены по каждому конкретному вопросу.
Неминуемые конфликты, вызываемые объективно обусловленным различием интересов центрального и территориального управления (а также неизбежные по той же причине конфликты между федеральными ведомствами), должны разрешаться на единой основе Административным судом или, для избежания смешения терминов, Комиссией по административным спорам – специальным компактным органом в составе аппарата президента (объединяющим нынешние администрацию президента и аппарат правительства), находящимся под контролем президента и специально назначенного Наблюдательного совета.
Контрольные функции, сегодня дезорганизованные и размытые до полной неопределенности, должны быть переданы специально выделенным органам с хорошо развитой обратной связью. При этом контроль в различных сферах должен осуществляться разными структурами: технологический контроль (включая экологию) – органом в составе правительства, контроль за соблюдением закона – силовыми структурами по ведомственной компетенции и (в части надзора) Генпрокуратурой, политический и управленческий контроль – специальной структурой в составе аппарата президента.
Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра на всей территории страны должны осуществляться только федеральными структурами. Любое вмешательство в этот контроль со стороны губернатора представляется совершенно недопустимым. Если губернатор (или руководитель федерального органа исполнительной власти) не согласен с предписанием контрольного органа, он обращается в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента.
Функции контроля и разрешения споров должны быть строго разделены, а занимающиеся ими структуры – не только не зависимы друг от друга, но и никак (по крайней мере, институционально) не связаны друг с другом.
Функции оказания государственных услуг должны быть отделены от управления как такового и максимально централизованы для облегчения контроля. Совершенно неприемлемым является сегодняшнее положение дел, при котором оказывающие услуги от имени государства агентства подведомственны министерствам, причем каждое своим, особым образом, а оказываемые ими услуги в результате децентрализованы. Достаточно указать, что не существует никакой структуры, на деле борющейся с таким широко распространенным явлением, как незаконное лицензирование (более того – в реальной жизни ни один орган на деле не контролирует и процесс выдачи лицензий).
В частности, все государственные закупки должны осуществляться через единую Федеральную контрактную корпорацию, находящуюся (как наиболее коррупциогенная по выполняемым функциям структура) под особо жестким постоянным многоуровневым контролем.
Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы в специальных структурах: технологические – в Министерстве науки и технологий, управленческие – в аппарате президента. Эти структуры должны заниматься организацией экспертизы, принятием решений о внедрении тех или иных рассматриваемых предложений и их коммерционализацией.
Аппарат президента должен объединять все информационные потоки и быть единственной структурой государственного управления, владеющей всей картиной в целом.
Принципиально важно, что региональное управление, как это обеспечено в наиболее эффективных коммерческих структурах не только в развитых странах, но уже давно и в России, должно не строиться по принципу «удельных феодальных княжеств», а быть полностью интегрировано в единую общенациональную систему государственной исполнительной власти.
В частности, вице-губернаторы и руководители департаментов региональных правительств, курирующие вопросы общенационального значения, должны подчиняться не губернатору, но профильному органу федеральной исполнительной власти и принимать все необходимые решения в соответствующей сфере.
Губернатор должен лишь координировать их деятельность – и то за исключением руководителей силовых, кадровых и финансовых структур (в том числе определяющих размер оплаты труда сотрудников региональных органов власти). Эти руководители должны предоставлять ему информацию о своей деятельности и планах в касающейся его части, но оставаться при этом полностью самостоятельными и не быть объектом даже координации с его стороны.