Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Прозвучавшие в Ванкувере еще более внушительные цифры касались многосторонних обязательств по оказанию экономической помощи и не были связаны с бюджетом США. Министры финансов «семерки» в апреле, а вслед за ними на Токийской встрече в июле 1993 года лидеры семи наиболее развитых держав подняли планку помощи России до 43 млрд. долл. Эти цифры фактически удвоили то, что Буш и его партнеры обещали в 1992 году, хотя практическое наполнение и порядок предоставления этой помощи остались неясными{256}.
Масштаб и диапазон оглашенных на Ванкуверской встрече в верхах обязательств знаменовали поворотный момент в вопросе оказания американской помощи России.
Соединенные Штаты не только выделили существенные финансовые средства, но и пообещали оказать помощь реформам практически во всех сферах общественной и частной жизни России — от политики в области охраны окружающей среды до создания женских организаций, от реструктуризации угольной промышленности до реорганизации политических партий, от демонтажа ядерного оружия до открытия школ бизнеса. Соединенные Штаты (и другие западные страны) инициировали крупномасштабные программы, направленные на преобразование почти всех аспектов экономической, политической и общественной жизни России. Тэлботт так это
«Весь этот комплекс представлял собой не просто «иностранную помощь», какую мы на протяжении многих лет предоставляли странам Азии, Африки и Латинской Америки, чтобы помочь им выбраться из нищеты и достичь какого-то «устойчивого развития». Он также отличался концептуально (не говоря уже о масштабе) от «плана Маршалла», имевшего своей целью помочь Западной Европе восстановить свою экономическую основу и политическую инфраструктуру, разрушенные в ходе Второй мировой войны. Ванкуверский пакет был направлен не на восстановление чего-то потерянного. Скорее, он имел своей целью помочь в создании того, что еще не существовало. Это было капиталовложение в революцию, попытка помочь России завершить разрушение старой системы и начать строительство новой»{257}.
Клинтон мог давать обещания, Тэлботт — концептуализировать, но деньги на эти новые программы должен был выделять Конгресс. Поэтому в первый год пребывания в Белом доме Клинтон уделил много времени и энергии продвижению своего пакета предложений об оказании помощи новым независимым государствам в размере 2,5 млрд. долл. Это была нелегкая задача. В промежутке между последним годом администрации Буша и первым годом администрации Клинтона в американской экономике мало что изменилось. Она находилась в состоянии спада, и все рецепты Клинтона по ее стимулированию пока не давали результата. К моменту внесения в Конгресс предложений по иностранной помощи первый экономический пакет Клинтона в размере 16 млрд. долл., направленный на стимулирование американской экономики, был заблокирован республиканцами в Сенате. Опросы общественного мнения в то время также не фиксировали особого энтузиазма в плане выделения денег России. В марте 1993 года опрос, проведенный Институтом Гэллапа, показал, что только 18% респондентов высказывались в пользу увеличения помощи России, за ее сокращение — 35% опрошенных{258}.
Тем не менее, вопрос об оказании России экономической помощи имел прочную двухпартийную поддержку, сложившуюся в ходе серии приемов, устроенных президентом в Белом доме, а также при содействии республиканских лидеров на Капитолийском холме, включая представителя штата Джорджия Ньюта Гингрича, представителя штата Иллинойс Роберта Мичела и такого видного демократа, как, например, Дэвид Оби от штата Висконсин. Однако даже эти сторонники оказания помощи России предупреждали, что сумма в 2,5 млрд. долл. является разовым увеличением и не может стать регулярной статьей ежегодного бюджета. Только так и удалось провести этот пакет помощи через Конгресс{259}. В конечном счете так оно и произошло — это был одноразовый пик в оказании помощи. После 1994 года на протяжении всего последующего десятилетия, как видно из таблицы 5.1, финансирование российских реформ устойчиво снижалось.
1993 …… 417 — 86,6
1994 …… 2,5 млрд. — 1,6 млрд.
1995 …… 850 — 379
1996 …… 641 — 100
1997 …… 625 — 95
1998 …… 770 — 152
1999 …… 847 — 167,9
2000 …… 839 — 168,1
2001 …… 808 — 159
2002 …… 958 — 157,08
2004 [53] …… 576 — 73
И все же 2,5 млрд. долл. — мало или много? Сторонники помощи говорят — мало. В 1985 году гарвардский экономист Джефри Сакс писал: «Да, Клинтон предоставил больше помощи, чем Буш, но все равно слишком мало, чтобы это имело последствия» {261} . Однако для тех, кто боролся за поддержку мер в Конгрессе, это было огромным достижением и радикальным шагом вперед по сравнению с тем, чего удалось добиться администрации Буша {262} . Учитывая слабость американской экономики в тот период, это был максимум, на который можно было надеяться. В конце концов американское общество обращалось к своим внутренним проблемам, и ему можно простить мнение, что с окончанием «холодной войны» Америку больше не должны волновать события в России. Клинтон был готов поставить на карту свою политическую репутацию, доказывая Конгрессу и американскому народу необходимость больших жертв с целью поддержки внутренних реформ в России. Но это он мог позволить себе только однажды, в первый год своего президентства.
51
Запросы на 2003 и 2004 годы.
52
Примечание: Резкое увеличение общей суммы в 2003 году произошло за счет увеличения помощи странам Центральной Азии.
53
Запросы на 2003 и 2004 годы.
Решение Клинтона заключить «стратегический альянс с российскими реформами» (как он назвал это в своем выступлении 1 апреля 1993 г.) означало не только изменение объема предоставляемой России помощи, но и принципиальное изменение подхода американской администрации к поддержке российских внутренних реформ. Клинтон объявил о стратегическом союзе не с Россией, а с российскими реформами. Чтобы подчеркнуть новый характер отношений с Россией, которые он намерен был строить, Клинтон создал в Госдепартаменте
54
Сначала Клинтон предложил Тэлботту пост посла в Россию. Когда Тэлботт по семейным обстоятельствам отклонил это предложение, Клинтон выдвинул идею создания нового поста «царя» для бывшего Советского Союза (по материалам интервью с Тэлботтом, Энтони Лэйком и другими деятелями администрации Клинтона, которых попросили оценить роль Тэлботта, а так же по кн.: Talbott, The Russia Hand. — P. 38-40).
Микроэкономика и двусторонняя помощь
Если в задачу Госдепартамента входила координация двусторонней экономической помощи России, то Агентство международного развития (AMP) взяло на себя главную ответственность за направление средств конкретным операторам, которые эту помощь практически предоставляли. Американская помощь Советскому Союзу, а потом России быстро выросла с нулевой отметки в 1990 году до 400 млн. долл. в 1991 году и достигла своего пика 1,6 млрд. долл. в 1994 году. В центре внимания AMP были проекты, связанные с «технической помощью» и подготовкой кадров. AMP заключило контракты с частными американскими компаниями и бесприбыльными организациями, которые должны были предоставить российским партнерам информацию, опыт и оказать другую помощь в осуществлении реформ. Само агентство практически никогда не оказывало прямой помощи российским представителям или организациям. Например, AMP заключило контракт с Гарвардским институтом международного развития с целью оказания «технической помощи» российскому Госкомимуществу в плане подготовки и реализации программы приватизации. Агентство привлекло к работе многочисленные американские консультационные компании и бухгалтерские фирмы, помогавшие в реструктуризации российских компаний. В итоге AMP финансировало программы «технической помощи» практически во всех сферах реформ. Помимо «технической помощи» AMP также заложило основы подготовки российских специалистов как через подготовку кадров в США, так и путем финансирования российских исследовательских центров и оказания финансовой поддержки таким учреждениям, как Евразийский фонд, который выделял финансовые гранты связанным с реформами российским организациям [55] . AMP и другие американские правительственные ведомства также принимали участие в программах, направленных на поддержку развития торговли и капиталовложений.
55
Агентство международного развития США (AMP) финансировало различные типы программ подготовки и обменов для российских студентов, преподавателей, предпринимателей, парламентариев, журналистов, специалистов сельского хозяйства и активистов женского движения. Отчеты об этих программах публиковались ежегодно в докладе координатора Конгрессу о ходе выполнения Закона о поддержке свободы. О «мозговых центрах» см.: Struyk R. Reconstructive Crisis: Think Tanks in Post-Soviet Block Democracies. — Washington Urban Institute, 1999. Chap. 5. On the activities of the Eurasia Foundation, see: Richard Blue and others, Final Report Euroasia Foundation Evaluation, conducted for USAID by Nathan Associates Inc. And Pangaea OVPartners, PCE-I-OO-98-00016-00 (U.S. Agency for International Development, January 2001).
Практическая деятельность AMP в России была связана с немалыми трудностями. В советский период это ведомство никогда не имело представительства в Москве, и даже установление официального присутствия в стране оказалось весьма трудной задачей. Руководитель AMP в период администрации Клинтона Брайан Этвуд вспоминает: «До 1995 года у нас фактически не было там представительства. Мы пытались руководить всем из Вашингтона, и это было очень трудно. Если рассматривать эволюцию этой программы, то будет видно, насколько она углубилась и усложнилась в стратегическом плане после того, как в России появились представители AMP, которые могли определить, с кем из русских они могут работать, а с кем — нет»{264}. AMP также не располагало кадрами, владеющими русским языком{265}, которые могли бы осуществлять крупные операции в России. Не располагало AMP и достаточным количеством специалистов по преобразованию командной экономики в рыночную. Работники AMP имели неплохой опыт работы в развивающихся странах Африки, Азии и Латинской Америки. Какая-то часть этого опыта могла быть применена в России, но в основном он оказался бесполезным. Например, высокий уровень урбанизации России, грамотности и индустриализации резко контрастировал с типичной страной — клиентом AMP, где значительная часть населения проживала в сельской местности, не умела читать и писать и работала в поле. В AMP была создана специальная оперативная группа по новым независимым государствам (ННГ), в которую перевели самых способных работников других подразделений. Тем не менее, на переподготовку этих специалистов и формирование многомиллионной программы помощи — одной из самых крупных в истории AMP -ушло немало времени.