Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Деятельность AMP в Вашингтоне проходила достаточно конфликтно. С одной стороны, агентство подвергалось критике за якобы проявляемую им некомпетентность. К моменту прихода к власти администрации Клинтона AMP уже было под огнем критики со стороны прессы, обвинявшей его в коррупции, неэффективности и потере американских рабочих мест в пользу иностранцев. Уже в то время многие предсказывали, что AMP будет ликвидировано, а его функции переданы Госдепартаменту, что в конечном счете и произошло после проведенного Конгрессом расследования. Политические баталии вокруг этого слияния, без сомнения, отвлекали руководителей AMP как раз в то время, когда они должны были отдавать все свое время и энергию оказанию помощи реформам в посткоммунистическом мире.
С другой стороны, как раз в то время, когда AMP защищало свои программы, боролось за существование и в целом осторожно двигалось в новом направлении, политические назначенцы Клинтона, объединившие свои усилия с лидерами Конгресса, требовали форсировать деятельность AMP в России, пребывавшей в состоянии кризиса и срочно нуждавшейся в американской помощи. Как отмечает Этвуд, «деятели Конгресса имели в виду
Ситуация цейтнота приводила в ряде случаев к нежелательным результатам. Стремясь как можно скорее донести финансовую помощь до получателей в России, AMP полагалось на своих традиционных партнеров, так называемых «бандитов вашингтонской окружной дороги» {267} . [56]
Фактически AMP было обязано отдавать свои деньги этим американским компаниям, а не направлять их напрямую российским организациям. Эти американские контрагенты AMP не имели никакого представления о России, но были весьма изощрены в искусстве получения контрактов AMP {268} . В направляемых в AMP конкурсных заявках эти организации показывали наличие партнерских связей с более мелкими организациями, якобы обладавшими опытом работы в Советском Союзе, однако, когда начиналось фактическое расходование средств, оказывалось, что эти небольшие организации, не привыкшие жить на деньги AMP, получали незначительное финансирование или вообще ничего не получали. Фактически большая часть средств, выделенных на «техническую помощь», расходовалась не в Москве, а в Вашингтоне. А контракты были крупными, потому что AMP должно было расходовать деньги быстро и не могло возиться с мелкими компаниями {269} . Получатели грантов также вознаграждались за быстрое «освоение» средств, а не за их мудрое расходование. Руководитель финансировавшегося AMP проекта по оказанию помощи российским шахтерам Мэри Луиза Вителли откровенно признает: «Такова система. Если не истратишь то, что отпущено на этот год, то в следующем вообще ничего не получишь» {270} . Марк Медиш, работавший в тот период в AMP и Минфине, говорит: «Первоначально (1991-1992 гг.) денег было мало. А в 1994 году бюджет, наоборот, был настолько велик, что AMP не могло с этим справиться. Координатору просто невозможно было пропустить все выделенные деньги через свою систему. Немалые проблемы также возникали из-за чрезмерной саморекламы и «пиара» в интересах конгрессменов и общественности» {271} . Ситуация во многом напоминала практику советских пятилеток: был план, и, чтобы его выполнить, люди должны были к конкретной дате истратить определенное количество денег. Таким образом, результат был менее важен, чем своевременное расходование средств. Участники программы, занимавшиеся развитием частного сектора в России, имели очень мало рыночных стимулов. Например, получатель гранта на реструктуризацию не имел никакой выгоды, если реструктурируемая им компания добивалась успеха. У AMP просто не было времени для разработки таких контрактов, которые стимулировали бы получателей грантов. Горькая ирония заключалась в том, что западные организации, привлеченные к развитию рыночных реформ в России, сами работали отнюдь не на рыночных принципах.
56
На американском политическом жаргоне так называют расположенные в пригородах Вашингтона многочисленные консультационные фирмы, укомплектованные главным образом отставными чиновниками и военными и занимающиеся консультационной деятельностью и лоббированием интересов частного бизнеса. — Прим. пер.
Желание скорее добиться результатов имело и другие негативные последствия для AMP. Пожалуй, самое главное заключалось в том, что AMP (и получатели его грантов) должны были продемонстрировать внешний успех в сильно политизированной среде. Работавшим в Москве представителям AMP приходилось иметь дело с непрерывной чередой делегаций представителей Конгресса, перед которыми надо было демонстрировать успех программ. Без какой-либо научной проработки или аналитического обоснования партнеры AMP были вынуждены разрабатывать какие-то «качественные» показатели измерения успеха. AMP даже привлекало писателей и направляло их в Россию с целью подготовки сообщений об «успехах».
Администраторы AMP и персонал сотрудничавших с ним компаний вынуждены были отказываться от какой-либо подготовки собственных кадров, поскольку они испытывали большое давление скорее выйти «в поле» и начать оказывать русским практическую помощь. Недостаточность подготовки особенно остро ощущалась в языковой сфере — очень немногие официальные представители AMP могли говорить по-русски. Эта же проблема серьезно осложняла деятельность многих американских компаний, помогавших России через контракты и гранты AMP.
В первые годы реализации этих программ стремление как можно быстрее истратить выделенные средства затрудняло выработку стратегии оказания помощи российским реформам. Любая попытка выявить post factum какой-то план или последовательность западных программ развития экономических реформ в России не дала бы результата. Как только администрация Клинтона приняла политическое решение
Только после того, как в 1995 году Ричард Морнингстар был назначен помощником координатора AMP, произошла смена приоритетов и предпринята попытка проводить в жизнь какую-то стратегию «сверху».
Как утверждает работник аппарата СНБ Карлос Паскуаль, ранее работавший в AMP, «для Белого дома главное было в том, как побыстрее истратить деньги. Морнингстар понимал, что дело было не в скорости, а в том, «приносило ли это пользу». Даже Этвуд признает, что «Морнингстар заставил работников AMP задуматься, насколько эффективно тратились доллары американских налогоплательщиков. В тот момент это напоминало работу с представителем Главного счетного управления в Госдепартаменте» {272} . В 1996 году в своем наиболее важном стратегическом выступлении Морнингстар объявил о новом подходе к проблеме помощи, получившем название «Партнерство ради свободы», в соответствии с которым средства, направляемые организациям российского федерального правительства, уменьшились, а неправительственным и региональным организациям — увеличились {273} . [57]
57
Наличие координатора, действовавшего в качестве представителя Главного счетного управления, не прибавило Морнингстару популярности у представителей Агентства между народного развития в Москве. Особенно напряженными были отношения между Морнингстаром и руководителем миссии AMP Джеймсом Норрисом.
Макроэкономика и многосторонняя помощь
Администрация Клинтона с самого начала дала понять, что наряду с двусторонней помощью она будет более целенаправленно и активно взаимодействовать с международными финансовыми институтами в плане оказания помощи российским реформам. При Буше Министерство финансов было озабочено прежде всего тем, чтобы Россия выплачивала долги СССР. При Клинтоне приоритетом Минфина стало продвижение в России рыночных реформ. Работник Министерства финансов администрации Клинтона Дэвид Липтон объясняет: «Мудрость заключается в том, чтобы понимать: нельзя заставлять страну платить долги, если это снижает ее возможности в достижении успеха в проведении реформ. Проблема [администрации Буша] заключалась том, что у нее не было плана экономического возрождения России, который должен был сопровождать любое решение проблемы долгов, а условия погашения долгов практически лишали эти страны возможности выполнения их обязательств»{274}.
В отличие от своих предшественников, заместитель министра финансов Лоренс Саммерс, профессор экономики Гарвардского университета и бывший главный экономист Всемирного банка, и его заместитель Липтон, в прошлом тоже бывший работник Всемирного банка, который вместе с Саксом консультировал Польшу, Россию и другие посткоммунистические страны в отношении рыночных реформ, приехали в Вашингтон с четким представлением, как реформы должны осуществляться{275}. Эта пара обладала необходимыми полномочиями и авторитетом в администрации. Тэлботт припоминает, что министр финансов Ллойд Бентсен «оставил вопрос об оказании помощи России полностью на усмотрение Саммерса». Тэлботт, со своей стороны, считал эту команду в Министерстве финансов ответственной за выработку политики администрации в вопросе оказания экономической помощи России{276}.
К моменту прихода Саммерса и Липтона в Министерство финансов первая попытка России в плане макроэкономической реформы провалилась. Как уже отмечалось ранее, в начале 1992 года Гайдар провел либерализацию цен в большинстве секторов экономики, исключая критически важные нефть и газ [58] . Однако неудавшаяся попытка Гайдара достигнуть макроэкономической стабилизации способствовала его отставке как раз за месяц до прихода к власти администрации Клинтона. И все же новая команда в Министерстве финансов верила, что массированные финансовые вливания в Россию западного капитала могут восстановить процесс стабилизации. В тот период главной причиной провала попыток стабилизации была российская политика в сфере денежного обращения, но как раз денежное обращение было такой сферой, контролировать которую извне можно было только косвенно и в незначительной степени [59] . Целью прямого внешнего воздействия был бюджет.
58
В ретроспективе часто забывают, с каким трудом далось достижение этой первой цели. See: Gaidar's recollections on the difficulties // Gaidar Y., Days of Defeat and Victory. — University of Washington Press, 1999. — Chap. 5.
59
Управляющий директор МВФ Мишель Камдессю утверждал, что «у России появился профессиональный центральный банк в немалой степени благодаря поддержке МВФ» [курсив авторов]. См.: Camdessus M. Russia and the IMF: Meeting the Challenges of an Emerging Market in a Transition Economy, address to the U.S. — Russian Business Council. — Washington, April 1, 1998. — P. 2.