Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
В этот же период Министерство энергетики США инициировало Программу предотвращения распространения (ППР). Сходная по своему содержанию с программой МЦНТ, она была направлена на то, чтобы предоставить средства ученым-ядерщикам, которые были готовы использовать свои знания и технологический потенциал в гражданской сфере. В 1994 году Конгресс выделил на эту программу 35 млн. долл. В последующем эта цифра ежегодно снижалась. В 1998 году Министерство энергетики начало новую программу под названием «Инициатива ядерных городов», на которую в 2000 году было выделено 25 млн. долл.{322} К 2001 финансовому году бюджетные средства, выделенные Министерству энергетики на оказание помощи России, составляли 335,5 млн. долл., что делало это бюрократическое ведомство самым крупным поставщиком помощи России, его опережало лишь Министерство обороны. В отличие от этого, «российский» бюджет Агентства международного развития на 2001 финансовый год составлял 91,4 млн. долл., в то время как все ассигнования
В первые годы осуществления Программы совместного снижения угроз никто в администрации Клинтона не сомневался, что она должна быть продолжена. Однако были споры относительно приоритетности этой программы в общей бюджетной схеме Пентагона. Уильям Перри и его аппарат настойчиво добивались расширения финансирования этой программы, даже в ущерб некоторым другим проектам Министерства обороны. Перри вспоминает: «Мне надо было составить реалистичную программу, найти источники ее финансирования, а затем пойти в Конгресс и заявить: «Мы не собираемся выполнять те шесть программ, которые вы от нас ожидаете. Вместо этого мы намерены направить деньги на реализацию программы Нанна-Лугара». Теперь мы это делаем… Сэм Нанн оказал мне очень серьезную поддержку, и нам удалось преодолеть сопротивление оппозиции»{324}.
Сотрудники Перри также считали, что эту программу следует продолжать вне зависимости от развития политической или экономической обстановки в России, поскольку сокращение ядерного потенциала способствовало укреплению национальной безопасности США независимо от того, кто сидел в Кремле. Особенно энергично защищал эту программу заместитель министра обороны Эштон Картер, старавшийся сбросить со счетов всех, кто пытался перераспределить денежные средства на экономическую и политическую реформы. Он объяснял это так: «Я делал акцент на вопросах безопасности, а не на реформах, поскольку считал, что поддержка всеобъемлющего плана реформ выходила за рамки возможностей внешней политики США. Может быть, это и была хорошая идея, но она оказалась не по силам нашему правительству. Я знал, что были люди, считавшие помощь реформам ключевой проблемой, и что это было возможно, но я так не считал»{325}. В своем выступлении по России в марте 1994 года Перри также отмечал: «Как у министра обороны у меня более узкий круг интересов. Моя главная забота заключается в укреплении безопасности Соединенных Штатов»{326}.
В то же время те, кто занимался экономическими преобразованиями в России, старались добиться расширения помощи в деле экономической стабилизации и осуществления программы приватизации. Эти экономисты считали, что, если Россия получит крепкую экономику, ее правительство сможет самостоятельно финансировать свою программу ядерного разоружения. Более того, если Россия сможет дополнить крепкую экономику демократической системой правления и полностью интегрироваться в западное демократическое сообщество, Соединенным Штатам не надо будет беспокоиться, сколько у России останется ядерного оружия. Те же, кто был больше заинтересован в российских внутренних преобразованиях, считали, что баланс помощи был слишком явно смещен в пользу программ безопасности. Преемник Тэлботта на посту посла по особым поручениям для новых независимых государств, впоследствии посол США в России Джеймс Коллинз отмечает: «В 90-х годах нам так и не удалось оторваться от старой круговой диаграммы времен «холодной войны». Основные денежные средства, основные программы и основные усилия направлялись на обеспечение безопасности, остальные не могли за этим угнаться. Если говорить об упущенных возможностях, то я всегда считал одной из важных упущенных возможностей в 90-е годы… то, что нам не удалось лучше сбалансировать эту круговую диаграмму расходов. Я бы сказал, что почти все — около 80% — было направлено на безопасность; на программу Нанна-Лугара, программы Министерства энергетики — лишь в некоторых аспектах»{327}.
Однако выделяемые в качестве помощи России денежные суммы не могли свободно перебрасываться даже при администрации Клинтона. Поскольку средства на программу Нанна-Лугара шли из бюджета Министерства обороны, чиновники в Министерстве финансов или Агентстве международного развития не могли по своему усмотрению направлять их на другие цели. Программы по линии Министерства обороны в финансовом отношении реализовывались независимо от других программ помощи. Даже координатор американской помощи новым независимым государствам в Госдепартаменте, в обязанности которого входили контроль и координация всей помощи России, фактически мало что контролировал, не говоря уже о том, чтобы оказывать какое-то влияние на эти программы{328}.
Помощь демократии: третья и самая слабая опора
Программа совместного снижения угроз была инициирована администрацией Буша и получила дальнейшее развитие при Клинтоне. В центре внимания также оставалась продовольственная помощь России. Гуманитарная катастрофа, которую в 1992 году предсказывали бывшему Советскому
Несмотря на глубокую вовлеченность новой команды Клинтона в вопросы уменьшения стратегической угрозы и предоставления продовольственной помощи России, у нее была возможность принимать некоторые стратегические решения в плане расстановки акцентов в отношении экономической и политической помощи. В период администрации Буша средства, выделявшиеся на оказание помощи России, были невелики, а стратегия их распределения определена весьма нечетко. Руководитель Управления международного развития в тот период Брайан Этвуд вспоминает: «Если взять начальный период, когда мы только пришли к власти, эта программа была абсолютно неорганизованна; все было в руках Дика Армитийджа из Госдепартамента. Он вел себя, как ребенок в кондитерской лавке, бросал деньги в разные стороны, надеясь, что из этого что-нибудь да выйдет. Никакой стратегии не было, а в AMP многие просто не хотели связываться с этой программой»{330}. Однако по мере того, как ассигнования на помощь росли, новой команде приходилось определять приоритеты.
Начиная с 6 февраля 1993 г., когда состоялось первое заседание руководителей администрации, эта группа в течение трех месяцев занималась разработкой общей стратегии в отношении России и других новых независимых государств. В работе группы участвовали: Клинтон, советник по национальной безопасности Энтони Лэйк, его заместитель Самуэль Бергер, вице-президент Гор со своим советником по национальной безопасности Леоном Фертом, ответственные сотрудники аппарата СНБ по данному региону Тоби Гати и Николас Берне, посол по особым поручениям для стран ННГ Строуб Тэлботт и советник президента Джордж Стефанопулос{331}.
На этой ранней стадии у представителей Министерства финансов и СНБ были различные приоритеты, а Госдепартамент, несмотря на высокий статус Тэлботта, не играл особой роли в этой сфере в силу того, что тот (по его собственному признанию) не имел опыта в вопросах экономики. В период своего пребывания в должности он фокусировался на таких традиционных стратегических проблемах, как американо-российские отношения, которые стали темой многих книг, написанных им в более ранний период его карьеры. Многие бывшие деятели администрации Клинтона отмечают, что Тэлботт не занимался техническими аспектами приватизации, стабилизации или социальных реформ. Брайан Этвуд вспоминает: «Эти вопросы нагоняли на него скуку. Он — блестящий аналитик, репортер и писатель. Я видел [его] некоторые личные заметки после возвращения из поездок, там все было очень четко. Но в экономике он был слаб. Госсекретарь Уоррен Кристофер и представитель США при ООН Мадлен Олбрайт также отмечали, что Тэлботт не уделял внимания экономике» {332} . [68]
68
Отстраненность Тэлботта от участия в решении этих проблем также была в числе тем интервью с Липтоном и Морнингстаром.
Была ли разработка программ помощи технической проблемой, которой должны были заниматься специалисты, а не высокопоставленные деятели политического направления? Вспомним, что последняя грандиозная программа помощи Европе была названа не по имени заместителя или помощника госсекретаря. Все помнят ее как «план Маршалла» в честь госсекретаря, который огласил ее и наблюдал за ее реализацией. Оглядываясь назад, бывший исполняющий обязанности российского премьер-министра Егор Гайдар отмечает, что отсутствие на этом поле крупной политической фигуры имело отрицательные последствия: «Я не думаю, что лидеры основных западных держав не понимали масштаба стоящей перед ними задачи. Проблема, на мой взгляд, заключалась в том, что не было лидера, способного выполнить ту организующую и координирующую роль, которую сыграли в послевоенном восстановлении Европы Гарри Трумэн и Джордж Маршалл»{333}.