Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Первоначально мало кто в администрации Клинтона одобрял такой подход. Предшествующая администрация была не склонна выделять прямую помощь российскому правительству в крупных масштабах, во-первых, в силу того, что предложенные проекты были слишком дорогостоящими и, во-вторых, намерения российского правительства и его способность выполнять взятые на себя обязательства вызывали сомнения. Первоначальные проекты программы помощи, подготовленные командой Клинтона к встрече в Ванкувере, были почти полностью посвящены мелким проектам двусторонней помощи и не предусматривали помощи российскому правительству на макроэкономическом уровне [60] . Дэвид Липтон вспоминает: «В правительстве США многие были настроены на программы помощи гражданскому обществу, а не правительству. Такой подход встречал хорошую поддержку в Конгрессе». Мы также считали, что американская помощь должна направляться на поддержку экономических реформ, так называемых «-заций» (либерализации, стабилизации, приватизации). Это были необходимые условия для капитализации, и их создание зависело от правительства. И, разумеется, если бы эти реформы пошли
60
Эта команда не была совершенно новой. Сотрудник аппарата СНБ в администрации Клинтона Ричард Берне, отвечавший за вопросы экономической помощи, был унаследован ею от администрации Буша.
Прямая поддержка российского правительства была, однако, очень дорогостоящим делом. Если бы даже весь пакет двусторонней помощи был направлен на поддержку бюджета российского правительства, то даже выделенных Клинтоном 1,6 млрд. долл. оказалось бы недостаточно. Никто прямо не высказывал сомнений в правильности подхода Липтона и Саммерса, но политические советники Белого дома считали, что Клинтон не может выходить в Конгресс с многомиллионными запросами на помощь России как раз тогда, когда он пытался реализовать свой пакет мер экономического стимулирования американской экономики.
Таким образом, решение заключалось в том, чтобы получить поддержку стабилизации из многосторонних источников. Липтон отмечает: «Мы быстро поняли, что не сможем получить финансирование Конгрессом программ помощи на межправительственном уровне, и обратились за финансовой поддержкой к международным организациям. Так появился пакет в сумме 43 млрд. долл., о котором было объявлено на встрече «семерки» в Токио»{278}. По существу администрация Клинтона переложила ответственность за помощь экономическим преобразованиям в России на плечи Международного валютного фонда (МВФ).
МВФ установил рабочий контакт с российским правительством задолго до прихода в Минфин Липтона и Саммерса, хотя отношения МВФ с новым российским правительством на первых порах складывались неважно [61] . В последний год администрации Буша экономисты МВФ помогли Гайдару и его команде разработать принципиальную концепцию реформ в виде «теневой программы», которая была принята правительством 27 февраля 1992 г. {279} Как упоминалось в главе 4, МВФ также предоставил кредит на сумму 1 млрд. долл., который был согласован к августу 1992 года, когда позиции Гайдара и его коллег-реформаторов сильно пошатнулись. В апреле 1992 года был также обещан стабилизационный фонд в размере 6 млрд. долл. — по типу исключительно успешной аналогичной акции в Польше, — но он так и не был создан. В 1993 году разговоры о рублевом фонде подогревали ожидания о грядущем поступлении 6 млрд. долл. Выступая вскоре после встречи в Ванкувере, российский министр финансов Борис Фёдоров сообщил, что ожидает создания этого фонда летом 1993 года, но предостерег, что невыполнение такого рода обещаний чревато опасностями: «Если в 1993 году мы будем иметь только разговоры или подтверждения прошлых обещаний, то это будет катастрофой» {280} . Однако МВФ так и не создал стабилизационного фонда ни в 1993 году, ни в последующем.
61
Интервью с Егором Гайдаром. Гайдара особенно раздражало требование МВФ об установлении общей рублевой зоны в рамках СНГ. Эти трудности во взаимоотношениях также подтверждает Аугусто Лопес-Карлос, занимавший в 1992-1995 гг. пост представителя МВФ в Москве. См.: Lopez- Claros A. The Fund's Role in Russia (unpublished manuscript). — June 19, 1996. — P. 7. — Note 7.
На первоначальном этапе отношений с российскими чиновниками МВФ призывал российское правительство делать больше, в то время как сам предоставлял очень мало реальной финансовой помощи. В этот ранний период помощь выделялась как награда за достижение прогресса в экономических реформах, а не как фактор, способствующий его достижению. Этот принуждающий подход к проблеме экономической помощи заставлял многих российских представителей, включая наиболее рьяных сторонников реформ, ставить под сомнение подлинные цели и компетентность многосторонних кредитных учреждений. В целом подход МВФ к проблеме преобразования российской экономики был далек от совершенства, поскольку он не учитывал политических факторов{281}. К 1993 году у МВФ было мало опыта работы в посткоммунистических странах, где задача стабилизации была намного сложнее того, с чем приходилось встречаться в экономиках капиталистических стран. Деятели МВФ были вынуждены импровизировать и искать какие-то новые подходы к проблемам, связанным с переходом от коммунизма к капитализму. Кроме того, деятели МВФ как банкиры предоставляли кредиты, а не гранты, и они ожидали возврата своих денег. Эта форма помощи радикально отличалась от системы грантов, лежавших в основе «плана Маршалла»{282}. Перед лицом высокой степени неопределенности банкиры склонны проявлять осторожность.
После прихода в Белый дом администрация Клинтона попыталась привнести новое ощущение срочности во всю деятельность МВФ в России. Представители Министерства финансов США вели осторожную разъяснительную работу со своими партнерами в МВФ, стараясь добиться смягчения условий предоставления кредитов России. После Ванкувера Клинтон публично призвал к смягчению
Идея Фонда системных преобразований принадлежала не МВФ, а Саммерсу. Липтон описывает это так: «Ларри [Саммерс] уловил главное. Однажды он сказал мне: «Знаешь, если люди не могут перепрыгнуть высокий барьер, то надо пристроить к нему лестницу с определенным количеством ступеней». И Ларри создал новый инструмент МВФ, который был связан с меньшим числом условий, меньшими деньгами, ограничен временными рамками и предназначен только для стран с переходной экономикой. Эта программа соответствовала применяемому МВФ критерию равного подхода и была доступна всем странам с переходной экономикой, в том числе восточноевропейским, которые в ней участвовали», и добавляет: «Мы знали, что ФСП не позволит нам добиться нулевой инфляции или нулевого бюджетного дефицита. Идея заключалась в том, чтобы Россия сделала шаг в этом направлении и закончила этот процесс позже и на более строгих условиях, но тогда, когда она будет в состоянии их выполнить. Мы должны были считаться с тем, что в этот период Центральный банк России находился в руках людей, которые не поддерживали программу реформ. И значение этого фактора просто нельзя было недооценивать»{285}.
Формально МВФ был независимой организацией, подчиненной только своему Совету директоров. Однако в действительности Соединенные Штаты оказывали определенное влияние на решения МВФ, и в.период администрации Клинтона США проводили в МВФ четкую линию по отношению к России. Экономисты фонда на рабочем уровне жаловались на «политизацию» их деятельности, но их протесты не доходили до руководства фонда{286}. Камдессю и его заместитель Стэнли Фишер принимали непосредственное участие во всех операциях по России. Камдессю особенно высоко ценил выпавшую на его долю геополитическую миссию.
МВФ играл ведущую роль в вопросе российской стабилизации, но другие международные финансовые институты в начале 90-х годов тоже развернули в России свои программы {287} . [62] Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) начал крупную программу кредитования России, нацеленную на стимулирование реструктуризации предприятий. Всемирный банк также выделил ссуды, дополнявшие кредиты МВФ, направленные на макроэкономическую стабилизацию. Однако основное внимание Всемирного банка в России было сосредоточено на реализации крупномасштабных структурных программ в различных секторах экономики: сельском хозяйстве, транспорте, угольной и нефтедобывающей промышленности, социальной сфере. Подчиненная Всемирному банку Международная финансовая корпорация (МФК), отвечавшая за финансирование частного сектора, также инициировала крупные программы по приватизации и развитию рынка капиталов. За первые два года работы в России Всемирный банк выделил 10 кредитов на общую сумму около 3 млрд. долл., что в короткий период сделало Россию почти самым крупным клиентом этого банка.
62
Соединенные Штаты являются акционерами как Всемирного банка, так и Европейского банка реконструкции и развития, но они уделяли гораздо меньше внимания проектам, осуществлявшимся этими учреждениями. Евросоюз также создал программу Технической помощи Содружеству Независимых Государств (Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States — TACIS), на которую было выделено 2,7 млн. долл., из этой суммы фактически в период 1992-2000 гг. России была предоставлена помощь в размере 1,6 млн. долл. США не имели к этой программе никакого отношения.
Однако этот ранний период был неблагоприятным для Банка России. Сельское хозяйство, бывшее одним из главных объектов приложения его усилий, менялось очень медленно. Миллиарды, истраченные в попытках реструктурировать угольную отрасль, сопровождались коррупцией и невысокими экономическими показателями. И хотя к середине 90-х годов Россия стала третьим по величине получателем кредитов Всемирного банка, результаты были неоднозначными. Как откровенно признавалось в пресс-релизе Всемирного банка, «к 1995 году российский финансовый портфель банка вызывал наибольшую тревогу» {288} . [63]
63
Майкл Картер, директор Всемирного банка по России, сделал это при знание 8 апреля 1998 г. в Вашингтоне в ходе своего выступления в Центре стратегических и международных исследований. В общей сложности с момента предоставления Всемирным банком первого кредита России в августе 1992 года и до весны 1998 года Всемирный банк начал в России 39 программ на общую сумму 10 млрд. долл., прежде чем финансовый крах августа 1998 года сделал Россию самым большим заемщиком Всемирного банка после Китая и Индии. World Bank. World Bank President James Wolfensohn Addresses U.S. // Russia Business Council, press release. — Washington, April 1, 1998.