Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»
Шрифт:
Недостаток этой схемы заключался в том, что весьма привлекательный рынок ГКО помогал поддерживать завышенный курс рубля (шесть рублей за доллар), что затрудняло национальным производителям выход на внешний рынок и конкуренцию с дешевым импортом. У российских банков тоже не было заинтересованности в предоставлении рискованных ссуд еще не зарекомендовавшим себя и убыточным предприятиям, когда они могли получать огромные прибыли по гарантированным правительством ГКО [138] . Проценты, выплачиваемые по ГКО, были безобразно высокими, особенно в 1998 году, когда Министерство финансов было вынуждено повысить учетную ставку, чтобы побудить держателей ГКО оборачивать их каждые три месяца во избежание снижения общей суммы задолженности. (Другими словами, правительство занимало новые деньги по высокой ставке, чтобы оплатить старые долги по более низкой ставке.) Тем не менее, чиновники российского правительства и их союзники на Западе надеялись, что стремительный рост учетных ставок по краткосрочным облигациям будет носить временный характер и продолжится только до тех пор, когда правительство введет новые налоговые правила и проведет структурные реформы, необходимые для сбалансирования бюджета и стимулирования экономического роста. О доверии иностранцев можно судить по темпам, которыми они покупали евробонды, выпущенные российским правительством, а впоследствии и российскими региональными администрациями. В 1997-1998 годах они аккумулировали массив евробондов в объеме 15 млрд. долл. Иностранные банки проявляли это доверие к русской экономике
138
В конечном счете ГКО не гарантировались правительством, но в то время существовало представление, что это была более безопасная форма инвестиций, чем ссуды частным лицам. За это наблюдение мы благодарны президенту Промсвязьбанка Павлу Хохрякову.
В комплексе, однако, эта схема поддержания стабильности не могла служить долгосрочным решением. Рынок ГКО рос экспоненциально. В 1994 году рынок краткосрочных облигаций составлял всего 3 млрд. долл. К 1997 году задолженность по ГКО составляла 64,7 млрд. долл., а к лету 1998 года она возросла до 70 млрд. долл.{684} По одной из оценок, к июлю 1988 года рынок ГКО и ОФЗ расширился до 15,9% валового внутреннего продукта{685}. Примечательно, что иностранная составляющая рынка ГКО росла быстрее, чем кто-либо ожидал, сначала через посредников, а после 1 января 1998 г. напрямую, когда российское правительство либерализировало этот рынок. В то время МВФ добивался либерализации российского рынка капиталов, поскольку, по мнению представителей МВФ, это шло, скорее, на пользу частному сектору, чем самому фонду, в плане финансирования бюджетного дефицита России. Администрация Клинтона также сделала либерализацию рынков капитала одним из устоев своей политики в отношении стран со складывающейся рыночной экономикой. К лету 1998 года примерно треть российского рынка ГКО принадлежала иностранцам{686}. Расширяющееся участие иностранцев в рынке ГКО создало дополнительное давление на рубль, поскольку для этих инвесторов, вкладывавших в облигации твердую валюту, падение курса рубля означало уменьшение стоимости облигаций. Для хеджирования своих ставок иностранцы, так же как и русские, покупали в банках форвардные долларовые контракты. За определенную плату эти форвардные контракты гарантировали покупателю твердую цену на их инвестиции в ГКО в привязке к конкретной дате в будущем. Неспособность осуществлять выплаты по этим счетам стала одной из главных причин краха многих российских банков после августа 1998 года.
Финансовый кризис в Азии заметно усилил нервозность иностранных вкладчиков на российском рынке ГКО, а также иностранных кредиторов России. Причины кризиса в Азии и в России были совершенно разными. Азия явилась жертвой высокой задолженности частного сектора, в то время как Россия пострадала от плохого менеджмента в сфере правительственной налоговой политики {687} . Однако те же самые люди, которые теряли деньги в Южной Корее, были инвесторами и на российском рынке. Когда на других рынках наступил момент платежей по форвардным обязательствам, они вынуждены были изымать свои капиталы из России. Например, 28 октября 1997 г. в ответ на произошедший накануне крах азиатского рынка иностранные инвесторы изъяли значительный объем своих капиталов из России, что вызвало падение фондового рынка на 20 пунктов — самое крупное за всю историю. Чтобы спасти рубль, Центробанку пришлось использовать около 1 млрд. долл. своих резервов, а чтобы побудить иностранных инвесторов продолжить работу на российском рынке, Министерство финансов, которое до сих пор сопротивлялось требованиям МВФ о повышении учетных ставок, в конце концов было вынуждено поднять доходность по ГКО. За месяц до финансового краха доходность по этим казначейским обязательствам достигла 113% {688} . Отток западных капиталов из России также вызвал падение цен на еврооблигации, под которые российские банки активно брали кредиты, а также использовали их в качестве обеспечения других займов. По мере того как стоимость этого залогового обеспечения снижалась, российские банки были вынуждены искать новые источники твердой валюты — долларов, а не рублей, чтобы расплатиться с западными кредиторами [139] . Многие пытались получить наличность путем продаж ГКО на рынке, что, в свою очередь, давило на цены ГКО и фиксированный обменный курс рубля.
139
Падение залоговой стоимости активов российских банков поставило их перед выбором. Они могли выплатить своими западным кредиторам разницу между новой стоимостью еврооблигаций (т. е. залогом) и размером своей ответственности или же могли предоставить западным банкам новый залог.
Финансовый крах в Азии имел еще одно последствие для российской экономики: падение цен на нефть [140] . Падение спроса в Азии на энергоресурсы привело в первом полугодии 1998 года к снижению цен на сырую нефть на 40% по сравнению с соответствующим периодом 1997 года {689} . Падение цен на нефть снизило доходы России от ее экспорта с прибыли в 3,9 млрд. долл. в 1997 году на отрицательное сальдо в размере 4,5 млрд. долл. за 1998 год {690} . В то же время драматически снизились налоговые поступления и резервы Центрального банка. Рынок охватили сомнения, сможет ли Центробанк и впредь защитить рубль.
140
Последствия падения цен на нефть являются предметом споров. После финансового краха представители российского правительства придавали этому большое значение, но другие были настроены более скептически. Мнение скептиков см.: Khara, Pinto, and Ulanov. An Analysis of Russia's 1998 Meltdown. — P. 20-21.
Одним из возможных решений была постепенная девальвация рубля. В начале года российский экономист Андрей Илларионов несколько раз предлагал этот вариант правительству неофициально и в печати {691} . [141] Постепенная девальвация вызвала бы недовольство держателей ГКО и подогрела бы инфляцию, но она могла бы помочь сохранить резервы Центробанка и постепенно снизить задолженность по ГКО. В долгосрочном плане девальвация также помогла бы отечественным российским производителям, которые не могли конкурировать с дешевым импортом, особенно в области продовольствия и текстиля. Экспортеры и прямые иностранные инвесторы также получили бы от этого выгоду.
141
Впоследствии Стиглиц утверждал, что с того момента Всемирный банк добивался девальвации. «Было ясно, что курс рубля был завышен». Stiglitzs. Globalization and Its Discontents. — P. 145. Однако публичные высказывания в этом же плане до
Однако российское правительство и Центральный банк категорически отвергли идею постепенной девальвации. По их мнению, укрощение инфляции и стабильный курс рубля были коронными достижениями их реформ [142] . Представитель Министерства финансов США Марк Медиш вспоминает, что для американцев резкая девальвация была наихудшим кошмаром. Для российского Центробанка победа над гиперинфляцией — это как «Сталинградская битва… К 1 января 1998 г. был готов новый рубль, что явилось огромной победой сильной монетаристской политики. Они были готовы пожать максимальные политические дивиденды как раз в тот момент, когда находились под наивысшим давлением извне. Даже если их конечной целью все-таки была постепенная девальвация, они не могли в этом признаться» {692} . В отличие от других реформ, стабильная валюта и низкая инфляция были такими вехами, которые каждый российский гражданин мог ощутить и оценить. Чтобы спасти эти победы, у Чубайса и его коллег в правительстве была еще одна идея — обратиться к американцам.
142
Некоторые деятели МВФ ставили под сомнение чрезмерный акцент на борьбу с инфляцией как главную цель программ МВФ в России. Например, в 1996 году Аугусто Лопес-Кларос несколько провокационно утверждал: «Взаимосвязь между инфляцией и экономическим ростом, вероятно, имеет очень нелинейный характер, и отсюда следует, что очень большая инфляция вредна и ее надо искоренять любыми средствами. Тем не менее, есть некий порог, ниже которого фактический уровень инфляции не имеет практического значения для экономического роста». См.: Lopez-Claros A. The Fund's Role in Russia, unpublished manuscript. — 1996. — June 19. — P. 6. Российское правительство, однако, в то время не разделяло эту точку зрения, считая, что борьба с инфляцией была ее высшим достижением в 90-х годах.
Возвращение США
В 1997 году администрация Клинтона в целом осталась довольна положительным развитием событий в России. Правительство было стабильным, реформаторы — у власти, фондовый рынок — в состоянии бума. Похоже, что самое трудное у России осталось позади…
Стремление американцев помочь российским реформам столкнулось с трудностями в период второй администрации Клинтона. По иронии судьбы, как раз в тот год, когда Россия впервые за десятилетие отметила небольшой экономический рост, в американской программе экономической помощи России разразился самый грандиозный скандал десятилетия. Как уже отмечалось в главе 5, в начале реформ команда гарвардских экономистов и юристов оказалась глубоко вовлеченной в процесс оказания «технической помощи» российскому Госкомитету по имуществу. По оценкам большинства наблюдателей, эта программа была колоссальным успехом, особенно в сравнении с другими менее успешными программами «технической помощи», финансировавшимися правительством США. Российские партнеры также считали, что предоставлявшаяся им «техническая помощь» и советы американских экспертов были просто бесценны, в первую очередь для программы приватизации, постприватизационной реструктуризации и создания Российской комиссии по бирже и ценным бумагам{693}.
Однако конечным проявлением гарвардских усилий по управлению многомиллионной программой помощи, которой от имени Агентства международного развития управлял Гарвардский институт международного развития (ГИМР), была полная катастрофа. AMP обвинило московского директора ГИМР Джонатана Хэя и одного из главных советников российского правительства, гарвардского профессора Андрея Шлейфера в том, что они, злоупотребляя своим положением, использовали правительственные финансовые средства и служебную информацию, чтобы извлекать прибыль через две коммерческие компании, управлявшиеся, соответственно, подружкой Хэя и супругой Шлейфера {694} . В письме, направленном Агентством международного развития США в Гарвард, утверждалось, что Хэй «злоупотребил доверием правительства США, использовав личные связи в корыстных целях» {695} . Чубайс, один из главных клиентов ГИМР в российском правительстве, в конце концов попросил AMP прекратить деятельность ГИМР в России, ссылаясь на то, что «продолжение этих соглашений не отвечает интересам России». Комментируя этот скандал, директор ГИМР Джефри Сакс заметил: «За 40 лет деятельности ГИМР этот случай является беспрецедентным» {696} . [143]
143
В тот период Гарвардский институт международного развития особенно тесно сотрудничал с Дмитрием Васильевым — главой Федеральной комиссии по ценным бумагам, контрольным органом фондового рынка, сформированным по типу американской Комиссии по ценным бумагам. Несмотря на то что в начале десятилетия Васильев был заместителем Чубайса в Госкомимуществе, в тот момент оба придерживались противоположных подходов к развитию российского фондового рынка. Чубайс предпочитал германскую модель, в которой банки играли ведущую роль как держатели ценных бумаг, а Васильев был сторонником американской модели, в которой ведущую роль в распределении инвестиций играл сам фондовый рынок. Некоторые утверждают, что Чубайс «подрезал» ГИМР с целью ослабить Васильева и его Комиссию по ценным бумагам.
Гарвардский институт свернул свои операции в России и в конце концов закрыл и свой офис в Кембридже. Гражданский иск, предъявленный AMP Хэю и Шлейферу, в течение нескольких лет рассматривался судами. Но даже если Хэй и Шлейфер не совершили преступлений и не использовали правительственные финансовые средства в личных целях, все равно их дипломатия была ужасной, а провал в плане отношений с общественностью — несомненным. Как руководители одной из самых важных американских программ помощи они должны были проявлять особую щепетильность, чтобы не допустить даже видимости чего-то неподобающего. Пренебрегая этим, они скомпрометировали все усилия США по оказанию помощи российской экономической реформе. Брайан Этвуд, возглавлявший в момент скандала AMP, размышлял: «Это позор еще и потому, что они делали очень хорошую работу. Для достижения такого прогресса нужна определенная степень доверия. Чиновникам AMP нельзя втягиваться в такие отношения. Исходя из худших предположений, никто не должен идти на такие отношения. Думаю, что это был самый подходящий способ повлиять на советников Ельцина. Меня особенно бесит, что из-за них мы потеряли огромные возможности»{697}.
Однако в целом произошедший скандал не погасил энтузиазма в России в отношении рыночных реформ и готовности США оказывать помощь в этих преобразованиях. В то время международная финансовая команда Клинтона была обеспокоена другим.
Начиная с девальвации летом 1997 года валюты Таиланда Саммерс и Липтон почти все свое время посвящали финансовому кризису в Азии. На ранних стадиях этого кризиса представлялось, что он не затронет Россию. Поскольку российская экономика на протяжении десятилетий не была связана с мировой, мало кто из западных экономистов первоначально искал причинную связь между экономическими бедами Таиланда и состоянием российской экономики. Липтон, который в этот период действовал как специалист по улаживанию международных проблем, признает, что он об этом не думал. В декабре 1997 года Липтон и Саммерс накоротке встретились с Чубайсом во время ежегодной сессии МВФ в Гонконге и обсудили экономическое положение в России. Чубайс заверил их, что в России все идет прекрасно. Занятый более острыми проблемами ближайшего кризиса, Липтон принял на веру слова своего российского коллеги. В Вашингтоне Чубайс пользовался репутацией человека честного, конкретного и не боящегося плохих новостей. Если Чубайс говорил, что в России дела идут прекрасно, то всё действительно должно быть хорошо{698}.