Федеративная система Российской Федерации

Бредихин Алексей

По вопросам, относящимся к ее ведению, автономная республика координирует и контролирует деятельность предприятий, учреждений и организации союзного и республиканского (РСФСР) подчинения.

В главе 9 Конституции установлен статус автономных областей и автономных округов. Автономная область находится в составе РСФСР и входит в край. За органами государственной власти и управления автономной области обеспечивается право сношения с органами государственной власти и управления РСФСР как через краевые органы государственной власти и управления, так и непосредственно. Соответственно статус этих автономных образований значительно ниже, чем автономных республик.

Важнейшим событием в развитии российского федерализма и страны в целом стала Декларация о государственном суверенитете Российской советской федеративной социалистической республики

от 12 июня 1990 г. № 22-1. Документ содержит целый ряд положений, определивших дальнейшее направление развития федерализма в России. Так в п. 9 указано, что: «Съезд народных депутатов РСФСР подтверждает необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР. Конкретные вопросы осуществления этих прав должны определяться законодательством РСФСР о национально-государственном и административно-территориальном устройстве Федерации.»¹⁴.

Периодизацию российского федерализма необходимо производить именно с этой даты, однако относительно конкретных периодов нет однозначного мнения.

А.В. Зуйков¹⁵ выделяет четыре этапа трансформации российского федерализма: федерализм стихийный (1993 – 1995); федерализм направляемый (1996 – 1999); федерализм управляемый (2000 – 2003); федерализм административный (2004 – 2008). Первый этап, по его мнению, связан с реализацией интересов действующего Президента России. Второй этап «характеризуется обретением по-прежнему слабым федеральным центром некоторого контроля над ситуацией, но преимущественно за счет уступок требованиям региональных властей и перераспределения полномочий в пользу регионов в результате заключения договоров». Особенность третьего этапа в том, что с 2000 г. федеральный центр перестает действовать по ситуации и переходит к решительным шагам в направлении федерализма управляемого. Предприняты такие основные меры, как: создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них; изменение порядка формирования Совета Федерации; курс на отказ от договоров между федеральным центром и субъектами; приведение конституций и законодательства субъектов в полное соответствие с федеральной Конституцией и законами. Четвертый этап, начавшийся с 2004 г. характеризуется централизацией федеративных отношений: отказ от прямых выборов глав субъектов; реформа исполнительной власти; укрупнение субъектов Российской Федерации; сужение сферы полномочий регионов и т.д.

Н.Н. Арзамаскин предлагает иную периодизацию российского федерализма. На первом этапе, по его мнению, (примерно 1991 – 1993 гг.) складывались политические и идеологические предпосылки федерализма. На втором этапе, начавшемся с принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, сформирована новая страница в отечественной государственности, которая характеризуется совершенно иными вертикальными и горизонтальными связями. Третий этап (начиная с 1997 года) характеризуется поиском новых, отвечающих времени путей укрепления федеративного устройства. Основная цель этого периода – создание стройной и результативной модели, рассчитанной на стабильное функционирование¹⁶.

Признавая некоторую значимость проведения периодизации современного российского федерализма, нужно все же отметить, что более целесообразно рассматривать конкретные события, повлиявшие на федеративное развитие России.

Положения Декларации о государственном суверенитете РСФСР стали катализатором процесса суверенизации автономных образований, так называемого «парада суверенитетов».

В такой ситуации для предотвращения окончательного распада России был разработан и подписан 31 марта 1992 г. Федеративный договор¹⁷, который определял взаимоотношения федерации и ее субъектов. Фактически Федеративный договор представлял собой не единый документ, а три документа, которые предусматривали разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации соответственно с республиками в составе Российской Федерации; краями, областями и городами Москва и Санкт-Петербург; автономной областью и автономными округами. Данный документ не был подписан представителями Чечни и Татарстана.

Несмотря на спорный характер статуса Федеративного договора 1992

г., он стал основой Конституции Российской Федерации, особенно в части регулирования федеративного устройства России.

Конституция Российской Федерации 1993 года окончательно закрепила федеративный характер российского государства. С одной стороны она установила верховный статус федеральных органов государственной власти, с другой обозначила границы самостоятельности субъектов России. Тем самым, достигнуты главные цели – сохранение России как государства в границах РСФСР и упорядочение системы властных отношений на основе федеративных институтов.

Федеративным отношениям посвящена глава 3 Конституции «Федеративное устройство». Здесь перечисляются все субъекты Российской Федерации, основы правового статуса субъектов Российской Федерации, перечень полномочий органов власти федерации и субъектов, основы образования и деятельности органов власти федерального и регионального уровней.

На положениях Конституции Российской Федерации, определяющих федеративное устройство России, основано все дальнейшее законодательство в названной сфере как федерального, так и регионального уровня.

Следующим событием, определившим содержание федеративных отношений стало принятие Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в дальнейшем – «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Положения Конституции Российской Федерации в названном законе получили свое разъяснение. Здесь определены общие положения деятельности органов власти субъектов Российской Федерации; статус и основы организации деятельности законодательного (представительного) органа; систему и порядок организации исполнительных органов власти; общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской федерации; экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иные положения, так или иначе конкретизирующие правовые основы федеративных отношений.

Стремясь обеспечить высокую степень самостоятельности некоторые национальные республики в составе России (например, Татарстан, Чечня и пр.) в своих конституционных актах провозглашались суверенными государствами, что противоречило идее о едином суверенитете Российской Федерации. В связи с этим, Конституционным Судом Российской Федерации были приняты Постановление По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П¹⁸ и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2000 № 92-О По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан¹⁹. Указанные Постановления существенным образом повлияли на развитие федерализма, стали веским правовым аргументом для приведения конституционных актов республик в составе России в соответствие Конституции Российской Федерации.

Окончательно положения о суверенитете устранены из конституционных актов республик в составе России в последние годы и названные постановления сыграли в данном процессе далеко не последнюю роль.

Определенные споры вызывает институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в Федеральных округах. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»²⁰ Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает создание подобной структуры в системе органов государственной власти, однако, прямого запрета также нет.