Государственное управление инвестициями в России
Шрифт:
1). Состав муниципальной собственности и разграничение собственности по законодательству Российской Федерации.
1.Состав муниципальной собственности. Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется целым рядом нормативных актов. Кроме вышеперечисленных к ним относятся: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного управления в РФ" (ст. 29), Гражданский кодекс РФ (ст. 125, 215), Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", а также нормативные акты субъектов РФ.
В соответствии со ст. 29 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия
Согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления.
В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрен примерно такой же состав муниципальной собственности, что и в ст. 29 вышеуказанного Федерального закона. Но в законах многих субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области), то есть непосредственные объекты для инвестирования. Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований.
2. Разграничение собственности. Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Порядок формирования муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В соответствии с приложением 3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности (объекты инвестирования). Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.
В ряде субъектов Российской Федерации вопросы, связанные с формированием законодательной базы о муниципальной собственности, решены.
Различия муниципальной собственности и государственной в научной литературе проводятся по следующим основаниям:
По субъектам. Субъектом государственной собственности является народ РФ и органы государственной власти, а субъектом муниципальной собственности - население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.
По объектам. Объектом права государственной собственности может быть любое имущество, а объектом муниципальной собственности - любое имущество, кроме того, что может находиться только в государственной собственности.
По основаниям приобретения и прекращения права собственности. Некоторые основания приобретения права государственной собственности не могут быть основаниями приобретения права
По содержанию. Права собственника муниципальной собственности могут быть ограничены, например, это относится к праву распоряжения (право распоряжения государственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограничено государственными органами).
2) Управление муниципальной собственностью
Мы выяснили, что муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности муниципальные образования. То, что собственность принадлежит муниципальным образованиям придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление. Согласно ст. 29 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью (и соответственно-инвестициями в объекты муниципальной собственности). "Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно". Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.
Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета, привлекать инвестиции.
В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, которые позволяют сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной собственностью.
В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона. Но в субъектах ряде субъектов законы имеют свои особенности. В качестве примера наиболее удачно можно привести Закон Краснодарского края "О местном самоуправлении...", в котором статья 37 называется "Муниципальная собственность", а статья 38 - "Владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности". В статье 38 определены полномочия по распоряжению муниципальной собственностью для представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Вначале определяются права представительного органа местного самоуправления. Исполнительный орган в пределах своей компетенции управляет объектами муниципальной собственности (но не распоряжается). Право распоряжения закреплено за представительным органом, который действует от имени всего населения муниципального образования. Такой подход позволяет избежать противоречий между представительными и исполнительными органами власти по этому вопросу.
2. Инвестиционная деятельность государства
2.1. Прямые государственные инвестиции
Повышение инвестиционной ориентации бюджетной системы - важнейшая задача государства на современном этапе. Однако, что же происходит на практике.
Провозглашавшийся год за годом курс на активизацию активности сочетался с явно не инвестиционной ориентацией федерального бюджета. Это проявляется не только в крайней недостаточности ресурсов, предусматриваемых на инвестиционные цели, их "размазывании" по различным статьям бюджета и внебюджетным инвестиционным фондам, но и в том, что инвестиционные статьи бюджета первыми попадают под сокращение, как только ставиться вопрос о необходимости "уложиться" в обязательные рамки бюджетного дефицита. Финансирование инвестиционных расходов из федерального бюджета осуществляется по остаточному принципу.