Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации
Шрифт:
Единый врачебный закон появился в России лишь в 1857 году и с незначительными частными дополнениями просуществовал до октября 1917 года. [43]
В советский период и медицинская практика, и фармацевтическая деятельность регламентировались нормами Гражданского кодекса РСФСР, Уголовного кодекса РСФСР, несколькими отраслевыми законами и подзаконными актами, а также приказами Министерства здравоохранения РСФСР и СССР.
Следует отметить, что, несмотря на очевидную значимость в жизни современного общества правового регулирования здоровья граждан, законодательное обеспечение прав человека на здоровье до 1990 г. в Российской Федерации было весьма ограниченным. Практически все законодательство в этой сфере исчерпывалось «Основами законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении» (1961 г.) и Законом РСФСР «О здравоохранении» (1971 г.), принятым в соответствии с вышеуказанными основами. [44]
43
Там
44
Герасименко Н.Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение в Российской Федерации. 2003. № 2. С. 3.
Период перехода к новой экономической формации (конец 80– х– начало 90– х годов ХХ в.) характеризуется активной работой по осмыслению деятельности многих социальных институтов общества, тесно связанных с правотворческим процессом. В ноябре 1991 года законодательный орган страны принял Постановление о «Декларации прав и свобод человека и гражданина», [45] сущность которого сводилась к принятию «Декларации» и приведению российского законодательства в соответствие с положениями этой «Декларации». Она стала одним из основных элементов Конституции РФ 1993 года и составила основное содержание ее II главы (ст. 17–64).
45
Постановление ВС РФ от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР». 1991. № 52. Ст. 1865
Таким образом, существенные изменения в медицинском праве появились в последнее десятилетие XX в., особенно начиная с 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, статьи 2, 7, 19, 20, 21, 38, 39, 41, 42, 46, 48, 52, 53, 72, 114 которой имеют самое непосредственное отношение к медицине.
Происходящие в то время либерализация государственного устройства, децентрализация управления, разделение единой системы здравоохранения на три системы: государственную, муниципальную и частную поставили на более высокую ступень необходимость более четкой правовой регламентации медицинской деятельности и организации работы органов и учреждений здравоохранения. [46]
46
Герасименко Н.Ф. Проблемы и перспективы формирования законодательной базы в области охраны здоровья на федеральном и региональном уровнях // Управление здравоохранением. 2001. № 3. С. 8.
В настоящее время процесс законотворчества в сфере здравоохранения активно развивается, что связано с реформированием рассматриваемой сферы; а также с бурным развитием общественных отношений в сфере охраны здоровья в постиндустриальных странах, которое обусловлено повышенным вниманием населения к состоянию здоровья. [47]
Издание законов о координации вопросов здравоохранения (о системе здравоохранения РФ) является конституционной обязанностью как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах РФ, поскольку вопросы здравоохранения в соответствии со ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов.
47
Сергеев Ю.Д., Милушин М.И. Становление и теоретические проблемы российского законодательства о здравоохранении. // Медицинское право. 2005. № 3. С. 5.
Для регулирования вопросов здравоохранения сегодня применяются такие виды правовых актов как: Конституция РФ; конституции и уставы субъектов РФ; конституционные законы (федеральные и субъектов РФ); законы (федеральные и субъектов РФ); указы Президента РФ; постановления (Правительства, главного государственного санитарного врача); распоряжения (Президента, Правительства, глав администраций); приказы, инструкции, указания (ведомственные); акты представительных органов местного самоуправления; решения референдумов (волеизъявления); договоры, соглашения внутригосударственные; ратифицированные международные договоры; признанные нормы международного права; модельные законодательные акты (рекомендательные). [48]
48
Никульникова
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов», [49] выделен специальный раздел, посвященный здравоохранению – 140.010.000. Согласно этому Указу в качестве составных частей отрасли законодательства о здравоохранении выделяются нормативные акты по таким направлениям, как:
– управление в сфере здравоохранения,
– медицинское страхование,
– медицинские учреждения,
– частная медицинская практика;
49
Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 «О классификаторе правовых актов» (с изменениями от 28 июня 2005 г.) // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.
– медицинская экспертиза и др.
Согласно ст.3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций республик в составе Российской Федерации, настоящих Основ и принимаемых в соответствии с ними других законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, а также правовых актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, законодательство РФ в сфере здравоохранения представляет собой двухуровневую систему и состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ. В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ – там, где действует принцип разделения властей, можно дополнительно выделить два подуровня: законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти. [50] При этом именно закон является главным юридическим источником, обеспечивающим стабильное функционирование системы здравоохранения. Он регулирует основные элементы механизма социального управления: его систему, цели, принципы (общие и социальные) и весь управленческий процесс, подчиненный достижению целей и задач, возникающих и решаемых в ходе воздействия управления на общественные процессы. [51]
50
Ковалевский М.А. Проблемы формирования российского регионального законодательства в сфере здравоохранения // Правоведение. 2003. № 3. С. 75.
51
Тихомиров Ю.А. Теория закона / Ю.А. Тихомиров. – М.: Наука, 1982. – С.122.
В отличие от системы законодательства, включающей в себя акты исключительно законодательной природы, система нормативно-правовых актов, охватывает собой все источники, посвященные урегулированию здравоохранительных отношений. Это связано с тем, что отношения в данной сфере затрагивают предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения самых различных публичных образований соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. [52]
52
Найговзина Н.Б. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты / Н.Б. Найговзина, М.А. Ковалевский – М.: Классик-Консалтинг, 1999. – С. 46–54.
В соответствии с вышеизложенным, иерархически выстроенную систему источников об охране здоровья населения можно представить следующим образом:
1) Конституция РФ;
2) Нормы международного права;
3) Специальное законодательство об охране здоровья граждан:
– Федеральное законодательство об охране здоровья граждан;
– Региональное законодательство об охране здоровья граждан;
– Нормативно-правовые акты об охране здоровья граждан, принятые представительными органами муниципального образования (например, Решение Саратовской городской Думы от 15 декабря 2005 г. N 66-645 в ред. от 28 июля 2006 г. N 8-57 «О Программе социально-экономического развития города Саратова на 2006–2008 годы» [53] ).
53
Решение Саратовской городской Думы от 15 декабря 2005 г. № 66-645 (в ред. от 28 июля 2006 г. № 8-57) «О Программе социально-экономического развития города Саратова на 2006–2008 годы» // Саратовская панорама – спецвыпуск. 2005. 29 декабря. С. 4.