Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

Ерохина Татьяна Вячеславовна

По замыслу разработчиков, закон о здравоохранении РФ призван устранить разобщенность и раздробленность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установить их управляемость. При этом восстановится понятие о единой системе здравоохранения РФ с определением приоритета государственного регулирования. В законопроекте, в частности, устанавливается равенство возможностей медицинский организаций независимо от их форм собственности, провозглашаются принципы государственной политики в области здравоохранения, в соответствии с которыми определяется ответственность Правительства России за состояние здоровья населения и обеспечивается доступность и бесплатность гарантированных объемов медицинской помощи. Ставится задача по повышению доли совокупных государственных расходов на здравоохранение до 5 % от ВВП, а также определяется тот минимум средств, который субъекты Федерации обязаны тратить только на нужды здравоохранения. В соответствии с законопроектом, Правительство РФ должно будет ежегодно представлять в Государственную Думу доклад

о состоянии здоровья нации и делать это необходимо одновременно с внесением проекта бюджета на очередной год. [112]

112

Герасименко Н.Ф. Проблемы и перспективы формирования законодательной базы в области охраны здоровья на федеральном и региональном уровнях // Управление здравоохранением. 2001. № 3. С. 9–10.

Отсутствие закона «О здравоохранении в РФ» сказывается и на законотворчестве субъектов РФ. Например, большим недостатком законодательной базы в сфере здравоохранения Саратовской области является отсутствие отраслевого законодательного акта, регулирующего здравоохранительные отношения, а именно закона о здравоохранении области. Всем известен тот факт, что на территории области уже действовал такой закон (закон Саратовской области «О здравоохранении Саратовской области» от 13.02.98 г. № 11-ЗСО – утратил силу на основании закона Саратовской области от 29.12.2004 № 127-ЗСО). На сегодняшний день ведется работа над проектом нового закона Саратовской области о здравоохранении. Документ регулирует те сферы здравоохранения, которые относятся к компетенции субъекта РФ, а также содержит много отсылочных норм на законодательство РФ, действующие областные законодательные акты и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Как сообщает пресс-центр областной Думы, в проекте закона определено, что относится к государственной системе здравоохранения области, каким образом могут выстраиваться отношения между государственной и частной системой здравоохранения по оказанию бесплатной медицинской помощи населению в рамках программы госгарантий, а также гарантии в сфере бесплатного лекарственного обеспечения, в том числе льготных категорий граждан. В проекте закона также прописаны меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников. Медикам специализированных противотуберкулезных учреждений устанавливается право на дополнительную надбавку к должностному окладу за счет средств областного бюджета в размере 35 % (врачам, среднему и младшему медицинскому персоналу) и 15 % (прочему персоналу). Врачам анестезиологам-реаниматологам областных госучреждений предполагается установить дополнительную оплату труда в размере 30 % месячной тарифной ставки. Также было предложено создать рабочую группу и внести в данный законопроект дополнения и изменения. В частности, эти изменения касаются таких категорий граждан как беременные женщины, инвалиды, ветераны, студенты и некоторые другие, которым, по мнению разработчиков законопроекта, все медицинские услуги должны предоставляться бесплатно.

Однако, несмотря на наличие острой необходимости, новый закон о здравоохранении Саратовской области пока не принят, что связано, в первую очередь, с отсутствием одноименного закона на федеральном уровне.

Таким образом, можно заключить, что формирование правовой базы здравоохранения на федеральном уровне сильно отстает от потребностей субъектов Федерации и органов местного самоуправления, что сдерживает развитие регионального законодательства.

Очень часто подобные ситуации приводят к возникновению правовых коллизий между федеральным и региональным законодательством. Это, в свою очередь, является препятствием для формирования в России общего правового и социального пространства. Причинами возникновения коллизий являются как сложность состава и структуры системы российского законодательства в сфере здравоохранения, так и происходящее в настоящее время реформирование всего российского законодательства, составная часть которого – законодательство в сфере здравоохранения. Конституция РФ закрепляет механизмы разрешения противоречий между законодательными актами РФ и ее субъектов. Данные механизмы существенно различаются в зависимости от того, чьи предметы ведения затрагиваются конфликтующими нормами, а именно:

– если законы субъекта РФ затрагивают предметы исключительного ведения РФ, то действуют нормы федерального закона;

– если законы субъекта РФ затрагивают предметы совместного ведения РФ и ее субъекта, то в случае конфликта между их нормами и нормами федерального закона действуют нормы федерального закона;

– если законы РФ затрагивают предметы исключительного ведения субъектов РФ, то в случае конфликта между их нормами и нормами федерального закона действуют нормы законов субъекта РФ (п. 5–6 ст.76 Конституции РФ).

В то же время до сих пор не определен механизм приведения уже принятых и принимаемых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, хотя о необходимости создания такого действенного механизма говорилось неоднократно.

Чтобы добиться соответствия регионального законодательства федеральному необходимо, и при осуществлении нового федерального правового регулирования, и при внесении необходимых изменений в систему нормативных правовых актов

на уровне регионов выявлять те причины, которые вызывают или могут вызвать двойственность мнений по решению одного вопроса. [113] Решению возникшей проблемы могло бы также способствовать внесение законопроекта, а также принятие закона, отражающего ответственность должностных лиц за несоблюдение Конституции РФ.

113

Ковалевский М.А. Проблемы формирования российского регионального законодательства в сфере здравоохранения // Правоведение. 2003. № 3. С. 75–77.

Кроме того, учитывая особую значимость законодательства субъектов Российской Федерации в определении организационно-правовых основ здравоохранительной политики в отношении населения, очевидно, должен проводиться принципиальный контроль со стороны федерального центра. Помимо Министерства здравоохранения и социального развития РФ в настоящее время подобные контрольные функции осуществляет прокуратура, которая, согласно п.3 приказа генеральной прокуратуры РФ от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации», обязана безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, постановлений, распоряжений и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству. Кроме того, постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» [114] на Министерство юстиции РФ возложена обязанность по проведению юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ.

114

Постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281.

Таким образом, ядро законодательства в области здравоохранения составляют Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Однако в силу неспособности урегулировать постоянно меняющиеся общественные отношения в данной отрасли, существует необходимость принятия федерального закона, который бы устранил разобщенность и раздробленность государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения и установил их управляемость; восстановил понятие о единой системе здравоохранения РФ с определением приоритета государственного регулирования; равенство возможностей медицинских организаций независимо от их форм собственности; провозгласил принципы государственной политики в области здравоохранения, в соответствии с которыми будет определяться ответственность Правительства России за состояние здоровья населения и обеспечиваться доступность и бесплатность гарантированных объемов медицинской помощи.

Глава 2. Понятие и система государственного управления здравоохранением в Российской Федерации

§ 2.1. Понятие и сущность государственного управления здравоохранением

Прежде чем перейти к рассмотрению непосредственно государственного управления здравоохранением, целесообразно установить, что представляет собой государственное управление в целом, его виды и особенности.

Управление – это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию. [115]

115

Чиркин В.Е. Государственное управление / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2002. – С. 7.

В соответствии с множественностью субъектов управления в целом, можно выделить следующие виды управления [116] здравоохранением:

1) Международное управление здравоохранением. Оно осуществляется органами, которые созданы мировым сообществом или региональными международными объединениями, если им договорами государств предоставлены функции управления здравоохранением. Такое управление является производным от государств, которые создают соответствующие международные органы.

116

Чиркин В.Е. Публичное управление / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2004. С. 30–31.

2) Государственное управление. Оно осуществляется в пределах государственного организованного общества той или иной страны.

3) Управление в субъектах Федерации (область, край, автономный округ и др.).

4) Управление в автономных образованиях (Шотландия в Великобритании, Крым на Украине).

5) Негосударственное муниципальное управление здравоохранением. Государство или субъект федерации устанавливает в своей Конституции и законах сферу муниципального управления как местного управления.