Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)
Шрифт:
5. В случае обращения в суд еще одного лица с административным исковым заявлением, содержащим требование, которое аналогично требованию, указанному в коллективном административном исковом заявлении, находящемся в производстве суда, суд предлагает ему присоединиться к указанному коллективному заявлению. Если лицо, обратившееся в суд с административным исковым заявлением, присоединилось к заявленному группой лиц требованию, суд соединяет заявленное требование с ранее принятым. Если указанное лицо отказалось присоединиться к заявленному группой лиц требованию, суд приостанавливает производство по его административному исковому заявлению до принятия решения по административному делу о защите прав и законных интересов группы лиц.
6. В случае, если в результате вступления в административное дело административных соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом
1. В комментируемой статье содержится существенная новелла для российского административного судопроизводства в судах общей юрисдикции – групповой иск. До недавнего времени российский процесс в рамках гражданского и административного судопроизводства был построен в основном на модели, основанной на споре одного кредитора (истца) с одним должником (ответчиком). Между тем многие правовые конфликты вовлекают в свою орбиту большое количество лиц, поскольку одно лицо способно своими действиями нарушить их права. В этом плане групповой иск соответствует принципу равенства перед законом и судом (ст. 17 Конституции РФ, ст. 8 КАС), позволяя большой группе граждан, оказавшихся в схожей юридико-фактической ситуации вследствие неправомерных действий одного ответчика, получить правовую защиту в рамках единого судебного процесса, а не множества однотипных отдельных судебных дел.
Групповой иск в рамках системы исковой защиты выделяется по критерию защищаемых интересов 24 . Основанием для его особой классификации является вопрос о выгодоприобретателе по соответствующему иску, т.е. лице, чьи права и интересы защищаются в суде, и характере защищаемого интереса. На этой основе можно выделить особенности процессуального регламента, связанные с возбуждением дела, его подготовкой, понятием надлежащих сторон, полномочиями истца-представителя, судебным разбирательством, содержанием судебного решения, его исполнением и др.
24
См.: Ярков В.В. Новые формы исковой защиты в гражданском процессе (групповые и косвенные иски) // Государство и право. 1999. № 9. С. 32–40.
Таким образом, рациональное начало использования института групповых исков применительно к административному судопроизводству заключается в следующем. Во-первых, они экономят время судей, поскольку позволяют в одном процессе рассмотреть массу однотипных требований, наиболее полно выявить круг всех пострадавших и уравнять их шансы на правовую защиту; во-вторых, защищаются публичные интересы, поскольку пресекается противоправная деятельность какого-либо органа, лица; в-третьих, защищаются права и интересы большого числа граждан, каждому из которых нет необходимости обращения с отдельным административным иском; в-четвертых, консолидированное рассмотрение однородных требований позволяет избежать вынесения противоречивых судебных актов, что было бы возможно при рассмотрении отдельных индивидуальных исков.
Процедура судебного разбирательства по групповому иску, связанная с необходимостью выявления всех участников группы, позволяет сделать неопределенный состав группы потерпевших на момент возбуждения дела вполне определенным и персонифицированным к вынесению судебного решения.
Судя по тексту комментируемой статьи, при ее подготовке были использованы действующая редакция гл. 28.2 АПК; проект гл. 38.1 «Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц» ГПК, подготовленный в 2011 г. на кафедре гражданского процесса УрГЮУ 25 ; проект гл. 22.2 «Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц» ГПК, подготовленный Министерством юстиции РФ в 2012 г. во исполнение подп. «т» и «х» п. 2 указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и п. 18 и 21 поручения Председателя Правительства РФ от 24 мая 2012 г. № ДМ-П16-2906.
25
Проект был опубликован в журнале «Арбитражный и гражданский процесс» (2012. № 8. С. 16–19; 2012. № 9. С. 16–19).
Впервые групповые иски были введены в арбитражный процесс в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2009 г. № 205-ФЗ. К сожалению, опыт применения группового иска показал его небольшую востребованность в судебной практике арбитражных судов в связи с особенностями модели группового иска, реализованной в гл. 28.2 АПК. Причин тому несколько, выделим только основные. Во-первых, концепция «этого же правоотношения» (ст. 225.10 АПК) понимается в судебной практике практически как соучастие. Во-вторых, групповой иск стал пониматься как допускающий предъявление только требований о признании, но не о присуждении 26 .
26
См.: Егоров А.В. Вводные соображения о работах выпускников РШЧП 2009 года // Актуальные проблемы гражданского права. Вып. 14. М.: Статут, 2012. С. 77–80.
27
См., например: Ходыкин Р.М. Некоторые вопросы применения новых положений АПК о групповом производстве // Вестник ФАС Уральского округа. 2010. № 1. С. 132– 150; Алехина С.А., Туманов Д.А. Проблемы защиты интересов группы лиц в арбитражном процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 1. С. 38–43; Стрельцова Е.Г. О некоторых сложностях практического применения гл. 28.2 АПК РФ // Право и политика. 2010. № 4. С. 718–733; Ярков В.В., Тимофеев Ю.А., Ходыкин Р.М. О проекте главы 38.1 ГПК «Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц» // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 8. С. 16–19; 2012. № 9. С. 16–19.
В гражданском процессе в ст. 46 ГПК отражена конструкция иска о защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, который является разновидностью группового иска, но не предусматривает возможности защиты персонифицированного круга лиц.
2. В ч. 1 комментируемой статьи определены возможные административные истцы и условия квалификации административного иска как коллективного. В качестве истцов названы две группы лиц:
1) граждане, являющиеся участниками административных или иных публичных правоотношений. Специального перечня дел административного судопроизводства, которые могли бы возбуждаться предъявлением коллективного административного искового заявления, в данной статье не содержится. Таким образом, в КАС воспринят подход ст. 225.11 АПК, допускающей возможность предъявления группового иска по неограниченному кругу материально-правовых отношений;
2) иные лица в случаях, указанных в федеральном законе.
Как следует из текста ч. 1 рассматриваемой статьи, граждане могут предъявить коллективное административное исковое заявление в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц независимо от указания в федеральном законе.
Иные лица, например прокурор, государственные органы, общественные объединения, могут предъявлять групповые иски только в случаях, предусмотренных в федеральном законе. Например, согласно ч. 1 ст. 218 КАС не только гражданин, организация, но и иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
3. Также в ч. 1 комментируемой статьи определены четыре условия для предъявления административного коллективного искового обращения. Указанные условия являются критериями, позволяющими отличить спор, который может быть рассмотрен по правилам анализируемой статьи, от спора, подлежащего рассмотрению только в общем процессуальном порядке, как соучастие.
Исходной посылкой для применения указанных условий должно быть понимание иной логики правил регулирования и рассмотрения дел по ст. 42 КАС, поскольку главным в групповом иске является стремление к консолидации требований всех лиц, которые могли бы войти в группу потерпевших от действий ответчика, для уравнивания их шансов на получение судебной защиты и консолидации их требований как в групповом, так и в исполнительном производстве. Иной подход, построенный на логике классического искового производства и основанный на взаимодействии «один истец – один ответчик», как представляется, здесь неприменим.
А. Многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия) в соответствии со ст. 41 КАС. Согласно ч. 2 комментируемой статьи поданный иск квалифицируется в соответствии со ст. 42 КАС, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному требованию присоединились не менее 20 лиц. Поэтому минимальное число обратившихся в суд лиц должно составлять 21.