Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)
Шрифт:
Статья 44. Процессуальное правопреемство
1. В случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником. В случае, если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод
2. В случае, если в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, будет освобождено от соответствующей замещаемой (занимаемой) должности, суд производит замену этой стороны другим лицом, замещающим (занимающим) эту должность на момент рассмотрения административного дела, либо иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
3. В случае смерти гражданина, являвшегося субъектом спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле, суд производит замену этой стороны ее правопреемником, если в данном административном или ином публичном правоотношении допускается правопреемство.
4. В случае реорганизации юридического лица, являвшегося субъектом спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле, суд производит замену этой стороны ее правопреемником, если в данном административном или ином публичном правоотношении допускается правопреемство.
5. О замене стороны ее правопреемником или об отказе в этом судом выносится соответствующее определение, на которое может быть подана частная жалоба.
6. Все действия, совершенные в судебном процессе до вступления правопреемника в административное дело, обязательны для него в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил.
1. Процессуальное правопреемство представляет собой переход процессуальных прав и обязанностей от одного лица к другому в связи с материальным правопреемством.
Правопреемство следует отличать от замены ненадлежащего административного ответчика (ст. 43 КАС):
а) при замене суд исследует, как правило, другое спорное публичное материальное правоотношение, при правопреемстве – то же (в нем лишь происходит изменение в субъектном составе);
б) при замене ненадлежащего административного ответчика возникает новое процессуальное правоотношение, при правопреемстве продолжается существующее с новым субъектом;
в) процессуальное правопреемство имеет место лишь в том случае, если материальное правопреемство возникло после возбуждения административного дела. Замена же ненадлежащего административного ответчика, производимая по основаниям материального правопреемства, допускается исключительно при правопреемстве, возникшем до его возбуждения;
г) если при замене ненадлежащего административного ответчика рассмотрение административного дела производится с самого начала (ч. 3 ст. 43 КАС), то при правопреемстве процесс продолжается (за исключением случаев обязательного и факультативного приостановления производства по административному делу – п. 1 ч. 1 ст. 190 и п. 1, 2 ч. 1 ст. 191 КАС);
д) при замене ненадлежащего административного ответчика возможна ситуация, когда в дело привлекается второй (надлежащий) административный ответчик (ч. 1 ст. 43 КАС). Процессуальное правопреемство, напротив, исключает одновременное участие в деле (в рамках конкретного административного искового требования) и правопредшественника, и правопреемника;
е) правопреемство возможно на любой стадии процесса, в том числе на стадии
Часть 1 комментируемой статьи регламентирует правовые последствия реорганизации и упразднения публичных органов.
В тех случаях, когда публичный орган наделен правами юридического лица, реорганизация должна проводиться в соответствии с требованиями ст. 57, 58 ГК 34 .
В тех случаях, когда публичный орган правами юридического лица не обладает, также можно говорить о применимости общих подходов, реализованных в гражданском законодательстве. В то же время сами акты, на основании которых проводится реорганизация определенных публичных органов, могут не только содержать указание на известные формы реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование), но и выстраивать более сложные модели. В любом случае для определения надлежащего правопреемника необходимо установить, какой конкретно публичный субъект оказался наделен в итоге публичной функцией, имеющей непосредственное отношение к спорному публичному правоотношению.
34
О реорганизации федеральных органов исполнительной власти см. письмо Минфина России от 16 марта 2003 г. № 03-01-01/08-176 «О порядке проведения реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений и отражении указанных процедур и их результатов при исполнении федерального бюджета и в бухгалтерском учете и отчетности учреждений».
Упразднение публичных органов по своей правовой природе близко к гражданско-правовому институту ликвидации юридического лица. В то же время если для частного правоотношения ликвидация одного из субъектов влечет прекращение его прав и обязанностей к другим лицам без перехода в порядке универсального правопреемства (п. 1 ст. 61 ГК) и, как следствие, прекращение производства по делу, то для публичных правоотношений такой подход принципиально неприемлем. Очевидно, что эффективность судебной защиты не может быть поставлена в зависимость от дискреционного полномочия публичного субъекта по созданию и упразднению определенных публичных органов. Именно поэтому в административном судопроизводстве закреплено специальное правило, согласно которому упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) влечет процессуальное правопреемство. При этом правопреемником будет выступать:
а) если упразднен административный ответчик – публичный орган или организация, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения;
б) если упразднен административный истец – публичный орган или организация, к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
Законодательным пробелом является отсутствие правового регулирования применительно к ситуации, когда упразднение публичного органа (организации, наделенной государственными или иными публичными полномочиями) было вызвано отказом от государственного регулирования (контроля) той или иной сферы публичных отношений (например, законодатель отказался от лицензирования определенного вида деятельности). Понятно, что наличие судебного производства не может ограничивать волю законодателя в части определения того, как должна регулироваться определенная сфера общественных отношений. В то же время встает сугубо практический вопрос: какие процессуально-правовые последствия должен влечь отказ от такого регулирования? Полагаем, что здесь необходимо учитывать следующее.