Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)

Коллектив авторов

Суд, рассматривая административный иск, устанавливает факт нарушения прав, свобод и законных интересов ретроспективно. Если административный истец заинтересован в констатации незаконности конкретного публичного акта, действия (бездействия), то отказывать ему в судебной защите только лишь по причине того, что законодатель в какой-то (хронологически более поздний) момент решил исключить государственное регулирование (контроль) той или иной сферы публичных отношений, было бы крайне несправедливо. Тем более что такая констатация может явиться основанием для возмещения вреда в порядке, установленном гражданским законодательством (см. ст. 1069 ГК).

По этим соображениям даже если упразднение публичного органа (организации,

наделенной государственными или иными публичными полномочиями) было вызвано отказом от государственного регулирования (контроля) определенной сферы публичных отношений, даже если определить надлежащего правопреемника невозможно, то и в этом случае рассмотрение административного дела должно продолжаться. Главный вопрос здесь состоит в том, какой конкретно субъект должен занять место упраздненного органа. Возможно, что выходом из подобной ситуации было бы привлечение в качестве административного ответчика прокурора, тем более что в российском судопроизводстве подобный опыт имеется (см. ст. 1343, 1345 Устава гражданского судопроизводства 1864 г.).

Преобразование или упразднение органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, дает суду право приостановить производство по административному делу (п. 1 ч. 1 ст. 191 КАС).

2. Часть 2 комментируемой статьи регламентирует последствия освобождения от замещаемой (занимаемой) должности конкретного должностного лица, которое являлось административным истцом или административным ответчиком. Здесь законодатель предусмотрел два варианта. И хотя в тексте статьи они перечислены альтернативно, полагаем, что условно их можно разделить на:

– основной – замена производится на другое лицо, замещающее (занимающее) должность на момент рассмотрения административного дела;

– факультативный (используемый при невозможности применения основного) – замена производится на иное должностное лицо или орган, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

3. Если после смерти гражданина, являвшегося стороной по административному делу, публичное материальное правоотношение не допускает правопреемства, то производство по административному делу подлежит прекращению (п. 5 ч. 1 ст. 194 КАС).

Если после смерти гражданина, являвшегося стороной по административному делу, публичное материальное правоотношение допускает правопреемство, то производство по административному делу приостанавливается до определения правопреемника (п. 1 ч. 1 ст. 190 АПК).

Смерть гражданина, являвшегося заинтересованным лицом, на движение административного дела влияния не оказывает. В то же время если материально-правовая связь с лицом, на стороне которого заинтересованное лицо выступало, допускает правопреемство, то в процесс должен быть привлечен правопреемник такого заинтересованного лица.

4. Реорганизация юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом (п. 1 ст. 57 ГК).

При слиянии, присоединении и преобразовании юридического лица никакой неопределенности относительно субъекта, являющегося правопреемником, не возникает ввиду его единичности. Поэтому полагаем, что при этих формах реорганизации для процессуального правопреемства достаточно представления доказательств государственной регистрации вновь возникших юридических лиц или внесения изменений в учредительные документы существующих юридических лиц.

Иная ситуация при разделении

и выделении. Подтверждая правопреемство при разделении и выделении, необходимо представить передаточный акт (п. 3, 4 ст. 58, ст. 59 ГК). Исключает ли процессуальное правопреемство отсутствие указания на оспариваемое право в передаточном акте? Полагаем, что необходимо рассмотреть два самостоятельных случая.

Первый – когда те или иные публичные права подлежат самостоятельному учету и в соответствии с требованиями действующего законодательства должны быть отражены в передаточном акте. В этом случае отсутствие указания на оспариваемое право в передаточном акте должно исключать процессуальное правопреемство. Именно при разделении и выделении отсутствие в передаточном акте указания на оспариваемое право создает правовую неопределенность относительно его субъекта.

Второй – когда те или иные публичные права самостоятельному учету не подлежат и в соответствии с требованиями действующего законодательства в передаточном акте не отражаются. К примеру, при обращении с административным иском о признании нормативного правового акта недействующим охраняемый законом интерес конкретного юридического лица отдельно нигде не фиксируется. Как тогда определить, какое из возникших в результате разделения или выделения юридических лиц должно стать правопреемником? На наш взгляд, в подобных ситуациях вообще не может быть какого-то универсального рецепта. Суд должен предложить всем материальным правопреемникам обосновать свой интерес к участию в административном деле о признании нормативного правового акта недействующим. Вполне возможно, что такой интерес сохранится у всех возникших в результате разделения или выделения юридических лиц, – тогда они должны быть привлечены к участию в деле в качестве правопреемников административного истца (здесь можно говорить о процессуальном соучастии). Допустима ситуация, когда такой интерес сохранится лишь у одного из возникших в результате разделения или выделения юридических лиц, – тогда именно оно должно быть привлечено к участию в деле в качестве правопреемника административного истца. Наконец, нельзя исключать и вариант, когда, к примеру, после разделения ни одно из возникших в результате юридических лиц не имеет интереса к оспариванию нормативного правового акта, – в этом случае суд должен прекратить производство по административному делу применительно к ч. 2 ст. 194 КАС.

Изменение наименования юридического лица не влечет процессуального правопреемства. Поскольку в КАС отсутствует специальная норма, регламентирующая действия суда при изменении наименования юридического лица, следует по аналогии применять положения ч. 1, 4 ст. 124 АПК:

– стороны обязаны сообщить суду об изменении своего наименования;

– суд должен указать в определении или протоколе судебного заседания изменение наименования лица, участвующего в деле.

Реорганизация организации, являющейся стороной, дает суду право приостановить производство по делу (п. 2 ч. 1 ст. 191 КАС).

5. С ходатайством о замене может обратиться как лицо, участвующее в деле, так и непосредственно его правопреемник. По итогам рассмотрения такого ходатайства выносится определение.

Суд не вправе разрешать вопрос о процессуальном правопреемстве в итоговом судебном акте, завершающем производство в суде соответствующей инстанции. По смыслу ч. 5 комментируемой статьи суд обязан вынести отдельное судебное определение.

Если основания для процессуального правопреемства возникли в суде проверочной инстанции, последний не вправе направлять административное дело в суд первой инстанции для разрешения вопроса о процессуальном правопреемстве (этот вопрос разрешается судом той инстанции, в производстве которого находилось административное дело на момент возникновения оснований для процессуального правопреемства).