Конституционное право Российской Федерации

Шахрай Сергей

Многократно исправленная и дополненная Конституция РСФСР 1978 г. уже не могла служить инструментом «политического сдерживания», быть базой для формирования общественно-политического согласия. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в ее текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу. В результате любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, убедительно обосновать прямо противоположные позиции. В итоге несовершенство Конституции стало само провоцировать серьезные политические кризисы. Поскольку Основной закон не содержал в себе способов их преодоления, это обстоятельство подталкивало политических противников не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило в себе реальную опасность гражданской войны.

Углублявшийся конституционный кризис привел к ситуации фактического двоевластия, которую в свое время Б.Н. Ельцин называл «конституционной двусмысленностью».

С одной стороны, всенародно избранный Президент обладал достаточно широкими правами. Ему, согласно Конституции, было подотчетно Правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведение

экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, поскольку, согласно той же Конституции, Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. И Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий. Такое понимание принципа разделения властей было юридически несостоятельным, поскольку всенародно избранный Президент обладал не меньшей легитимностью, чем Съезд и Верховный Совет СССР. В подобных случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента 103 .

103

Подробнее см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 84.

Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя четыре месяца после начала ее работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. Проект был опубликован в печати и был внесен в октябре 1991 г. на рассмотрение V (Внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР. После доработки проект был повторно опубликован в печати в марте 1992 г. и по решению Верховного Совета РФ вынесен на рассмотрение VI Съезда народных депутатов 104 .

104

См.: Постановление Верховного Совета РФ от 19 марта 1992 г. № 2542-I «О проекте Конституции Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 771.

Как отмечал в своих воспоминаниях С.С. Алексеев, несмотря на то, что вопрос с новой конституцией назрел и даже перезрел, «по официальной линии» практическое дело по подготовке проекта демократической Конституции не двигалось с места 105 . Камнем преткновения стал ряд ключевых вопросов, касающихся определения полномочий и баланса ветвей власти, как на федеральном уровне, так и в отношениях Центра и регионов. В качестве ответа на этот вызов стали возникать авторские варианты новой российской Конституции. Среди них – опубликованный в апреле 1992 г. «Вариант ноль» С.М. Шахрая 106 и появившийся чуть ранее проект С.С. Алексеева и А.А. Собчака 107 , подготовленный от имени Российского движения демократических реформ. В целом практически все конституционные проекты того времени напоминали друг друга в разделах, касающихся прав и свобод человека и гражданина, но заметно отличались от варианта Конституционной комиссии по части принципов разграничения компетенции между ветвями власти.

105

См.: Алексеев С.С. Конституция: надежды и действительность // Известия Уральского гос. ун-та. 1998. № 8. С. 4–72.

106

Конституция Российской Федерации (альтернативные проекты) // Обозреватель. Спецвыпуск. 1993. № 17–18 (21–22). Т. I. С. 74–93.

107

Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.). В 6 т. Т. 5. М., 2009. С. 609–651.

На VI Съезде народных депутатов Российской Федерации проект новой Конституции фактически не обсуждался. Съезд ограничился принятием постановления «О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним» 108 , которым одобрил общую концепцию конституционных реформ, а гл. XVI – «Федеральная законодательная власть» и XVII – «Президент Российской Федерации, федеральная исполнительная власть» поручил доработать с учетом предложений и замечаний Президента РФ.

108

Постановление Съезда народных депутатов РФ от 18 апреля 1992 г. № 2697-I «О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 18. Ст. 979.

Одновременно продолжался процесс модернизации действующей Конституции РСФСР. 21 апреля 1992 г. в текст Основного закона были внесены изменения, связанные с фактом распада СССР и существования России как самостоятельного государства, в частности введено новое название государства – «Российская Федерация – Россия» 109 . Кроме того, в Конституцию был включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов власти, и одновременно расширены полномочия Президента РФ; изменены, расширены и уточнены характеристика и полномочия Конституционного Суда РФ; к тексту Конституции приложен подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор.

109

Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

18

мая 1992 г. Президент России Б.Н. Ельцин, выступая в Барнауле, заявил, что де-факто в России существует конституционный кризис. Новая Конституция должна узаконить сильную президентскую форму правления – этого требует переходный период. Поскольку Съезд не согласится с самоупразднением, нужно либо дать Президенту право самому объявлять референдум, либо собрать подписи за проведение референдума.

К концу 1992 г. появился еще один вариант «официального проекта» Конституции РФ, который тоже не был принят. В итоге ни один из последующих съездов народных депутатов РФ не смог решить вопрос о новой Конституции из-за острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти, которые касались не только содержания Основного закона, но также процедуры его принятия (на съезде или на всенародном референдуме). Например, в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов РФ принял Постановление о проведении всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции РФ 110 .

110

Постановление Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 г. № 4079-I «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 51. Ст. 3016.

А спустя три месяца VIII Съезд народных депутатов РФ отменил это Постановление, настаивая на том, что у законодательной власти достаточно полномочий, чтобы принять новую Конституцию без референдума.

В результате процесс подготовки новой российской Конституции оказался, пожалуй, самым длительным в истории – он шел более трех с половиной лет и, возможно, продолжался бы еще дольше, если бы углубление конституционного кризиса не привело страну к ситуации фактического двоевластия. Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда в ответ на телеобращение Президента РФ к гражданам страны с сообщением о подписании указа о введении «особого порядка управления» на период до преодоления конституционного кризиса Съезд народных депутатов РФ предпринял попытку отстранить его от должности. Голосование по этому вопросу закончилось для депутатов неудачей: за отрешение Президента от должности проголосовали 617 депутатов, что оказалось на 72 меньше необходимого конституционного большинства в ²/₃ голосов 111 . После этого стало очевидно, что в рамках парламента политические страсти примирить невозможно. Признав это, Президент и парламент согласились с идеей обратиться за разрешением конфликта к мнению общественности – вынесли проблему на референдум.

111

Из 1033 присутствовавших на заседании депутатов получили бюллетени для тайного голосования 924, при вскрытии обнаружено 909 бюллетеней. Из этих бюллетеней недействительными по голосованию об отрешении Б.Н. Ельцина признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против – 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство, которое составляло 689 голосов.

После многочисленных и бурных дискуссий 29 марта 1993 г. IX (Внеочередной) Съезд народных депутатов РФ назначил на 25 апреля проведение всенародного референдума по четырем вопросам: о доверии Президенту РФ, об одобрении социально-экономической политики Президента и Совета министров – Правительства РФ, о назначении досрочных выборов Президента России, о назначении досрочных выборов депутатов Российской Федерации 112 .

Президент РФ принял решение «выйти на референдум» с собственным проектом Конституции РФ, чтобы граждане голосовали не просто за доверие парламенту или главе государства, но имели возможность обсудить программу будущего государственного устройства. Поручение подготовить такой документ было дано С.С. Алексееву и С.М. Шахраю. Этот проект был подготовлен накануне апрельского референдума.

112

Постановление Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г. № 4684-I «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 14. Ст. 501.

Согласно данным Центральной избирательной комиссии результаты референдума оказались половинчатыми: по первому и второму вопросам решения были приняты, а по третьему и четвертому – нет. Тем не менее итоги свидетельствовали, что избиратели явно поддержали президентскую сторону – они выразили доверие Президенту России и проводимой им совместно с правительством социально-экономической политике. При этом с формальной точки зрения за переизбрание депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за переизбрание Президента страны 113 . 29 апреля 1993 г. Б.Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав республик, администраций краев и областей, автономных образований представил свой проект Конституции РФ. На следующий день этот документ был опубликован в газете «Известия» 114 .

113

Всего в списки для голосования было внесено 107 310 174 гражданина, бюллетеней для голосования было выдано 69 222 858 гражданам. Таким образом, в референдуме приняли участие 64,5% избирателей, по результатам которого высказались «за»: по вопросу о доверии Президенту России – 58,7% от числа граждан, принявших участие в референдуме;

по вопросу об одобрении социально-экономической политики кабинета Б.Н. Ельцина – 53,0% от числа граждан, принявших участие в референдуме;

по вопросу о необходимости досрочных выборов Президента РФ – 49,5% голосовавших или 31,7% от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме;

по вопросу о необходимости досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации – 67,2% голосовавших или 43,1% от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме (см., например: Платковский В.В. Референдум в России: итоги демократических преобразований // Социологические исследования. 1995. № 10).

114

Конституция Российской Федерации: Проект С.С. Алексеева, С.М. Шахрая // Известия. 1993. 30 апреля.