Миры права в теории и практике сравнительного правоведения. Том 1

Лафитский В.

Речь идет не только о Конституции США 1787 г. и многих других основных законах, текстуальный анализ которых дает неполное либо иллюзорное представление об их содержании. Для их познания необходимо обращение, по меньшей мере, к актам органов конституционного надзора либо к доктринальным комментариям.

Есть и существенно более сложные конструкции. Так, например, Путеводитель по законодательству Франции (Le guide de legistique), изданный в 2017 г. Генеральным секретариатом Правительства и Государственным Советом Франции [54] , выделяет так называемый «конституционный блок» (bloc de constitutionnalite), который имеет приоритет перед всеми иными актами и включает множество иных источников, которые мы подробно рассмотрим в разделе, посвященном правовой системе Франции.

54

См.: URL: https://www.legifrance.gouv.fr/content.

Еще

более сложная композиция нормативно-правовой материи сложилась в исламских странах, что требует углубленного ее познания, в том числе в системе координат шариата.

Системная оценка законодательных и иных нормативных правовых актов не может быть полной без учета международного права.

Конституции более 30 государств содержат прямое указание о приоритете международно-правовых норм над законодательными. В их числе основные законы Греции (часть первая статьи 28); Нидерландов (статья 94); Парагвая (статьи 137, 141); Польши (статьи 9 и 91); Франции (статья 55); Хорватии (статья 134); Чехии (статья 10) [55] .

55

Такие нормы установлены также конституциями Азербайджана (статья 151); Албании (часть вторая статьи 122); Армении (часть третья статьи 5); Болгарии (часть четвертая статьи 5); Восточного Тимора (часть третья статьи 9); Грузии (часть вторая статьи 6); Гондураса (статья 18); Демократической Республики Конго (статья 215); Джибути (статья 70); Камеруна (статья 45); Мали (статья 116); Молдовы (часть вторая статьи 4); Нигера (статья 171); Руанды (статья 190); Румынии (часть вторая статьи 20); Сальвадора (статья 144); Сенегала (статья 98); Словении (статья 153); Таджикистана (статья 10); Туркменистана (статья 6); Чада (статья 221); Эквадора (статья 163); Эстонии (статья 123).

Во многих других странах приоритет норм международного права обеспечивается посредством иных конституционно-правовых средств. Так, Конституция Италии предписывает, чтобы национальный правопорядок согласовывался с общепринятыми нормами международного права (статья 10). Конституция Швейцарии в число принципов правового государства включает требование о соблюдении международного права (часть четвертая статья 5). Конституция Испании обязывает Генеральные кортесы (национальный парламент) и Правительство обеспечивать исполнение договоров и резолюций, исходящих от международных или наднациональных организаций (статья 93).

Во многих других странах, в том числе общего права (США, Великобритании, Канады, Австралии), приоритет международно-правовых норм формально не признается, но в судебной практике коллизии с законодательными актами в основном разрешаются в пользу международно-правовых норм с целью исключить возможное ухудшение международных отношений.

Отметим также, что конституции более 40 государств закрепляют нормы о передаче суверенных прав межгосударственным объединениям и организациям, в том числе Австрии (часть вторая статьи 9); ФРГ (часть первая статьи 23 и часть вторая статьи 24); Дании (часть первая статьи 20); Португалии (часть шестая статьи 7) и др.

Без учета такого широкого контекста конституционных требований, религиозных традиций, международно-правовых норм любое исследование зарубежного права ущербно.

4. Глубоко укорен и миф о допустимости пренебрежения незаконодательными нормативными правовыми актами.

В этой связи следует отметить, что конституции многих государств наделяют глав государств, правительства, некоторые иные государственные органы собственной нормотворческой компетенцией.

Таким правом обладает, например, Президент Соединенных Штатов, издающий значительное число актов – исполнительных приказов, правил, положений, прокламаций, директив и т. д. – в развитие тех полномочий главы государства и федеральной исполнительной власти, которые закреплены за ним непосредственно Конституцией США либо ее толкованием.

Еще большая сфера самостоятельных нормотворческих полномочий принадлежит Президенту, Правительству и административным органам Франции. Они могут принимать акты по всем вопросам, не подпадающим под сферу законодательства, установленную статьей 34 Конституции.

В большей части государств существует обширная практика делегирования административным органам нормотворческих полномочий.

Соотношение законов и актов делегированного законодательства варьируется в зависимости от множества факторов: форм правления, особенностей правовых традиций, политической ситуации и т. д. Так, согласно данным официального сайта законодательства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, на 30 марта 2021 г. юридическую силу сохраняли 4386 общих публичных законодательных актов, 274 локальных законодательных актов и 81 761 общих статутных нормативных актов (statutory instruments) – актов делегированного или вторичного законодательства, действующих на всей территории Соединенного Королевства [56] .

56

Согласно статье 1 Закона Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии «О статутных нормативных актах» 1946 г. такие акты издаются в порядке реализации «такого

полномочия принимать, подтверждать либо одобрять приказы (orders), правила (rules), инструкции (regulations) либо иные акты вторичного законодательства (subordinate legislation), которое предоставляется Ее Величеству в Совете или любому министру Королевства, и такое полномочие непосредственно закреплено законом; и (а) когда такое полномочие предоставляется Ее Величеству – оно осуществляется в форме Приказа в Совете (Order in Council), и (b) когда такое полномочие предоставляется королевскому министру, оно осуществляется в форме статутного нормативного акта, – и любой документ, который принимается при осуществлении такого полномочия, называется «статутным нормативным актом, и к нему, соответственно, применяются все положения настоящего Закона».

При этом отметим общую тенденцию к увеличению удельного веса нормотворчества органов исполнительной власти.

Так, в 2017 г. Конгресс США принял 97 законодательных актов (законов и совместных резолюций, имеющих силу закона), а Президент и иные органы федеральной исполнительной власти издали 3281 нормативных правовых актов – правил (rules), тексты которых в Федеральном реестре (Federal Register) заняли 61 308 страниц [57] . Иными словами, на каждый закон приходилось около 33 подзаконных актов. Такая динамика нормотворческой деятельности сохранялась и в следующие два года. В 2019 г. Конгресс США в 2019–2020 гг. принял 344 законодательных акта; в те же годы Президент издал 8 актов, иные органы федеральной исполнительной власти – 2636 правил (rules)».

57

Следует отметить существенное сокращение нормотворческой активности в период правления Д. Трампа по сравнению с показателями предыдущей администрации Барака Обамы. Достаточно привести следующие факты. В 2016 г. Конгресс США принял 214 законодательных актов. В Федеральном реестре за 2016 г. были опубликованы 3853 актов Президента и иных органов федеральной исполнительной власти, тексты которых заняли 95 894 страницы. Подробнее см.: Crews W. C. Ten Thousand Commandments 2017. Washington: Competitive Enterprise Institute, 2017; Crews W. C. Ten Thousand Commandments 2018. Washington: Competitive Enterprise Institute, 2018.

В общей сложности, с 1936 г. в Федеральном реестре по состоянию на 28 марта 2021 г. было опубликовано 857 469 документов [58] .

Рост удельного веса подзаконных нормативных правовых актов наблюдается и в государствах других правовых традиций.

В частности, во Франции в 2020 г. было принято 47 законов [59] . Существенно более интенсивно развивалось делегированное законодательство. В 2020 г. было издано: 125 ордонансов (ordonnances) по вопросам, отнесенным к ведению законодательства, но делегированным Парламентом органам исполнительной власти. Кроме того, вступили в силу 1773 регламентарных декретов (decrets reglementaires), 8232 регламентарных приказов (arretes reglementaires), 151 инструкций (circulaires). Общий объем новой нормативно-правовой материи, созданной в 2020 г., превысил 69 тысяч страниц [60] .

58

См.: официальный сайт Службы Федерального реестра (Office of the Federal Register).

59

Indicateurs de suivi de l’activite normative. Edition 2019 // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/liste/dossierslegislatifs/15/?type=LOI_PUBLIEE.

60

Indicateurs de suivi de l’activite normative. Edition 2021 // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/Media/Files/autour-de-la-loi/legislatif-et-reglementaire/statistiques-de-la-norme/indicateurs-de-suivi-de-l-activite-normative-2021-format-pdf-4-3-mo.pdf.

В целом, во Франции на 25 января 2021 г. консолидированные своды законодательства включали 86 521 статей законодательных актов и 236 781 статей регламентарных актов. Соотношение между указанными актами: примерно 1 к 3 [61] .

Но такие пропорции не только во Франции, но и других странах стремительно меняются за счет опережающего роста ведомственного нормотворчества.

Например, в Тунисе, по данным Правительственного портала правовой информации (Portail national de l’information juridique), в 2019 г. было принято только 76 законов (Lois). Значительно более активным было подзаконное нормотворчество: 3990 приказов (Arrete) министерств и ведомств, 831 правительственных декретов (Decret Gouvernemental), 162 президентских декретов (Decret Presidentiel) [62] .

61

Ibid.

62

URL: www.legislation.tn/fr (см., в частности: URL:.