Неформальная экономика. Курс лекций
Шрифт:
Возросло и участие государства в отборе заемщиков. Государство не вмешивалось в процесс определения процентной ставки за кредиты коммерческих банков. Но именно государство играло ключевую роль при отборе заемщиков долгосрочных (до 8 лет) кредитов. Фактически не банк, а власть решала, кому дать кредит, а кому отказать, достаточен ли залог и оправдан ли бизнес-план заемщика. При этом определяющую роль играли решения региональной власти, обосновывающей целесообразность такого кредита для развития экономики региона. Согласно предварительным заявкам регионы получали квоты на субсидирование кредитов, исходя из которых составлялись списки потенциальных заемщиков. Далее заявки рассматривались в Минсельхозе, где утверждались списки обладателей «дешевых» (т.е. субсидированных) кредитов. При этом было возможно корректирование квот путем переброски выделенных на субсидии средств между регионами. После получения
Выбор животноводства как объекта национального проекта определил внимание к малым формам хозяйствования, поскольку их доля в этой отрасли была если не решающей, то весьма внушительной. Кроме того, малые формы хозяйствования играют ключевую роль в обеспечении социальной стабильности на селе. Впервые на государственном уровне было принято решение поддерживать не только крестьянские фермерские хозяйства (КФХ), но и личные подсобные хозяйства граждан (ЛПХ), а также потребительские кооперативы. Эта идея вызвала оживленные споры, вплоть до призывов ее отменить. Такая позиция основана на уверенности, что надо развивать несельскохозяйственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособное население в секторе ЛПХ. Этой позиции придерживаются Е. Серова и О. Шик, которым развитие ЛПХ кажется порочным, поскольку «производит конкурирующую продукцию, но с меньшей продуктивностью» [Серова, Шик, 2007, с. 70].
Неверно думать, будто в рамках ПНП «Развитие АПК» агрохолдингам был дан отпор и победила чаяновская романтизация кооперативов и крестьянских подворий, а зерноводство затерялось в тени животноводства. Крупных сельхозтоваропроизводителей никто не отлучал от субсидированных кредитов, предусмотренных национальным проектом. Однако условием их получения стало развитие животноводства. Малые же формы хозяйствования могли вкладывать кредитные средства в любое направление аграрного производства. Тем самым нацпроект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений и крупных игроков, готовых развивать животноводство . То есть в рамках ПНП «Развитие АПК» не было замаха на возрождение всего сельского хозяйства, но вводились конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты , соответствуя которым аграрии могли получить дополнительный ресурс развития [106] . Рассмотрим, как эти программные намерения, воплощенные в формальных положениях, реализовывались в реальности. Очевидно, что они оказались погруженными в неформальные практики, неоднородность которых позволяет разделить их на группы.
Неформальные практики в неформализованной нише принятия решений
Первая группа неформальных практик восходит к принципиальной невозможности (нежелательности) полностью формализовать процесс реализации национального проекта «Развитие АПК». Понимая это, власть изначально и сознательно допускает область неформальных решений как обеспечение продуктивности формальных правил . Не следует привязывать эти практики к так называемым «правовым пустотам», поскольку это понятие имеет негативную коннотацию и обозначает ситуацию неотрегулированности того, что можно и нужно формально определить. Но в данном случае речь идет не о сбоях в регулировании, а о буфере неформальности, придающем гибкость и продуктивность формальным правилам. Зона неформальности изначально допускается как способ влияния местных условий и региональных задач развития на принимаемые решения. Коррупционная составляющая – легко прогнозируемая и неизбежная производная такого подхода, но попытка борьбы на путях формализации обрекает на еще большие потери. Рассмотрим такие практики подробнее.
• Злоупотребления со стороны районных администраций при составлении списков на предоставление льготного жилья для молодых специалистов.
Несмотря на скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП «Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционный потенциал.
«Молодой человек подает заявку, а ему говорят, что на этот год – уже все. Хотя все или не все, проконтролировать трудно. Дети районных начальников в льготных списках оказались первыми» (сотрудник Центра мониторинга
В основе таких злоупотреблений лежит неурегулированность вопроса, кому жилье давать, а кому отказывать. Правовая недосказанность в данном случае обусловлена не промахами законодателей, а принципиальной невозможностью получить желаемый результат, лишив местную власть права решать вопрос со льготным жильем. Ведь цель проекта заключается не в обеспечении молодых специалистов жильем, а в отработке механизма «привязки» их к земле через решение жилищного вопроса. В этих условиях разумно предоставить льготное жилье тем, кто более ориентирован на сельский образ жизни. А это нормативными документами не определишь. Остается полагаться на знание людей районной администрацией, на их субъективную оценку, не заменяемую набором формальных критериев.
Вторым доводом в пользу полномочий районной и региональной администраций распределять льготное жилье является кадровый вопрос. На местах лучше знают, каких специалистов нужно удерживать более других.
«Опять же полностью лишить их права работать по собственному усмотрению тоже нельзя. Скажем, есть методики расчета выделяемых из федерального бюджета средств по заявкам субъектов Федерации на трудоустройство молодых специалистов. Но там общая цифра, а дефицитность профессий на местах виднее. Поскольку спускаемые деньги привязаны к рассчитанной наверху квоте, то на уровне района пытаются манипулировать списками льготников, чтобы решить кадровую проблему» (сотрудник Минсельхоза России).
• Теневые схемы оформления залога.
Проблема залога – ключевая в кредитовании фермеров и кооперативов (у крупных агрохолдингов проблем с залогом, как правило, нет) [107] . Возникают теневые практики, связанные с оцениванием залога. Их оплата составляет до 10% от величины предполагаемого кредита.
Теневые схемы оформления залога нельзя победить формализацией процедуры оценивания. Дело в том, что оценка залога в принципе не может быть отделена от знания местных условий, рыночной конъюнктуры, экспертных суждений о ликвидности и надежности имущества, предлагаемого в качестве залога. Ведь в случае невозврата кредита залог нужно будет реализовывать. Встает вопрос о скорости и цене возможной реализации. Поэтому банки вынуждены предоставлять оценщикам залогов большие полномочия, поскольку формальные циркуляры, создаваемые наверху, не могут учитывать местные условия и все градации качества залога. Наверху возможно принять принципиальное решение, следует ли принимать корову в залог. Но формально определить, в какую сумму оценить конкретную корову и стоит ли это делать с учетом ее состояния и условий местного рынка, можно только на местах. Места этим пользуются.
«Многие вещи носят оценочный характер. Вот приходят сотрудники банка оценивать хозяйство на предмет залога. Они могут сказать, что машина стоит 10 тыс. долл., а могут сказать – что 1 тысячу. Животных тем более можно по-разному оценить.
– Оценивает сам банк? Не сторонний эксперт?
– Может сам банк, а может пригласить оценщика. Но это опять же будет оценщик, сотрудничающий с банком. А можно вообще сказать, что скотина – вещь ненадежная и в залог не пойдет. Вообще вопрос о том, что может быть залогом – решает сам банк. Точнее, его местное отделение. Можно услышать: «У меня 20 голов скота, а его не берут в залог, дескать, вдруг скотина передохнет». Хотя все банковские документы позволяют брать скот в залог. Но поскольку залог – это средство обеспечения, то оценивать на предмет возможной реализации можно действительно только на местах. А там говорят, что эта корова как залог банку не интересна. Давай другой залог. А другого нет. Тогда человек идет, платит 10%, и эта корова становится залогом.
– Но тогда я могу махнуть рукой на залог и обойтись поручительством…
– Но опять же можно сказать, что требуются поручители с зарплатой 7 тыс. руб., а можно сказать, что с зарплатой 15 тыс. Нормативно выставлена только нижняя граница доходов поручителей…» (банковский работник, отвечающий за работу с клиентами в рамках нацпроекта).
Земельно-ипотечное кредитование положения не спасает: рыночная стоимость земли может существенно расходиться с кадастровой оценкой. Весной 2007 г. кадастровая оценка земли была существенно увеличена. Реакция банков была мгновенной: не принимать кадастровую оценку в качестве залоговой суммы, ориентируясь исключительно на ее рыночную цену.