Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика
Шрифт:
Таблица 9. ОСНОВНЫЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ПРОПОРЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С одной стороны, эти показатели отражают усиление федеральной власти: до 1999 года, до реформы Совета Федерации и создания федеральных округов, ограничивших влияние губернаторов, такие изменения были невозможны.
Основания к централизации усматриваются в низком уровне контроля над расходами региональных бюджетов (хуже, чем на федеральном уровне), в обязательствах Федерации по внешнему долгу, в больших различиях регионов по уровню экономического развития, что
Последний тезис заставляет усомниться в целесообразности дальнейшей централизации, а также и в том, не превзойден ли уже ее разумный уровень. Ведь гражданское общество никогда и не возникнет, если не давать гражданам нести ответственность за действия властей, взимающих с них налоги, причем на том уровне, на котором они об этих действиях могут судить со знанием дела.
2.2.2
Контроль над расходами и бюджетное планирование
Несомненно, уровень контроля над региональными финансами и бюджетного планирования в регионах не на высоте. Предстоит решить, в какой мере подобное состояние является следствием недостатка контроля сверху, а в какой мере — недостатком ответственности за формирование собственных доходных источников, порожденным уверенностью, что Центр все равно не оставит.
В самом начале рыночных реформ, в условиях, близких к гиперинфляции, и при отсутствии какого-либо опыта работы в круто изменившихся обстоятельствах, региональные и местные власти буквально инстинктивно пытались решать свои проблемы почти исключительно за счет повышения налогов и сборов, находившихся в их компетенции. Тогда усиление контроля и регулирования со стороны центра было абсолютно необходимым.
Пока средств в региональных бюджетах едва хватало на зарплату бюджетникам и на дотации ЖКХ, пока не могли платить даже за энергию, тепло и газ, искать резервы и рационализировать контроль над расходами казалось неуместным.
Но с тех пор многое изменилось. В связи с увеличением доходов, улучшением сбора налогов, а также благодаря трансфертам и иной финансовой помощи Центра состояние региональных финансов заметно улучшилось. Высокодотационные регионы теперь сводят свои бюджеты без дефицита и сокращают кредиторскую задолженность. Пришла пора серьезно заняться контролем над расходами, обеспечением прозрачности бюджетного планирования. Ниже при рассмотрении бюджетных учреждений, финансируемых в основном из региональных бюджетов, а также отраслей социальной сферы, будут предметно показаны резервы, которые здесь скрываются.
Пока же мы отметим только несколько обстоятельств:
• несмотря на усилия, особенно активно предпринимавшиеся в последние годы, бюджетное планирование и контроль над исполнением региональных бюджетов ведутся на низком уровне, по старинке;
• поиск резервов лучшего использования средств в большинстве случаев отсутствует, взамен этого, как деликатно выражается В. Б. Христенко, при нехватке ресурсов «исполнение бюджета» переводится на «кассовую» основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов [16] . Проще говоря, сокращается финансирование, и все;
16
Христенко В. Б.
• располагая резервами, прибегают к займам;
• поддерживаются заниженные тарифы на энергию, тепло, воду, канализацию, что приводит к необходимости покрывать убытки из бюджетов;
• дотации, субсидии, налоговые льготы для промышленности и других отраслей являются распространенными формами использования средств бюджетов или за счет перекрестного субсидирования;
• до сих пор довольно широко используются неденежные формы расчетов;
• слабо контролируется отвлечение денежных средств, особенно в дебиторскую задолженность и в незавершенное строительство.
• деятельность финансируемых бюджетных учреждений, как правило, плохо планируется и контролируется. Об этом еще будет речь ниже.
Короче говоря, потенциал сокращения расходов здесь весьма велик и оценивается экспертами примерно в 10–12 %.
Специалисты считают, что важнейшими направлениями в экономии бюджетных средств как на региональном, так и на федеральном уровне, являются:
• четкое разграничение доходных и расходных полномочий бюджетов (большая работа в этом направлении уже проделана комиссией Д. Н. Козака, только есть опасение, что она сделает крен в сторону еще большей централизации);
• переход на систему бюджетирования по результатам. Последнее предполагает разграничение полномочий и планирование не по видам затрат, а по функциям.
Ныне практика такова: скажем, расходы на текущий ремонт зданий финансируются из местных бюджетов, а на капитальный — из региональных. Следствие такой практики: текущий ремонт не проводится много лет, чтобы получить средства на капитальный ремонт сверху, в итоге здания и сооружения приходят в негодность, увеличивается число аварий и техногенных катастроф. Точно такие же следствия имеет приоритет повышения заработной платы врачам, учителям, научным работникам, поддерживаемый к тому же из бюджетов более высокого уровня, над комплексным обеспечением определенного вида деятельности. Бюджетирование по результатам способно серьезно повысить эффективность бюджетных расходов.
2.2.3
Субсидии
Особенностью региональных бюджетов является высокая доля расходов на народное хозяйство. В них значительное место занимают субсидии.
Субсидии, как известно, — заведомо неэффективный способ расходования денег. В федеральном бюджете их явная доля весьма невелика — только сельское хозяйство и угольная промышленность, причем такая форма, как субсидирование банковских процентных ставок для фермеров, считается сравнительно безобидной.
В региональных бюджетах субсидии тоже не всегда присутствуют в явном виде. В частности, скрытыми субсидиями нередко являются широко практикуемые налоговые льготы, кредиты, гарантии, реструктуризация и списание долгов бюджету. То, что удалось выявить, приведено в таблице 10.
Таблица 10. ОЦЕНКА РАЗМЕРОВ СУБСИДИЙ В РАСХОДАХ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2000–2002 ГОДАХ
Если учесть, что данные за I полугодие 2002 года меньше половины годовых сумм в силу традиции больше тратить к концу года, то следует обратить внимание вот на что: чем больше ресурсов, тем большая их часть тратится на субсидии.
Кроме того, региональные власти регулируют значительную часть перекрестного субсидирования, особенно в энергетике. Здесь сумма скрытого субсидирования через заниженные тарифы может быть намного больше. Субсидии производственным отраслям — первые кандидаты на сокращение до полной ликвидации. Можно понять их применение в 1990-х годах, когда все рушилось и надо было поддержать людей и предприятия. В таких условиях субсидии — что-то сродни безусловному рефлексу. Но сейчас для них нет оснований, тогда как вред очевиден: поддерживаются, как правило, нежизнеспособные предприятия и плохой менеджмент, подменяющий умение работать связями в администрации.