Почему у Грузии получилось
Шрифт:
Планы по обновлению энергетической отрасли разрабатывались с самого прихода к власти команды реформаторов, но четкой концепции не было.
Вспоминает Бендукидзе:
План на 2004 год состоял в том, чтобы инвестировать, инвестировать, инвестировать, а там, глядишь, само что-нибудь получится. Мне с самого начала стало понятно, что необходимо дерегулирование, приватизация. Но все были против. Говорили, нынешняя система и так хорошая, стройная, просто надо ее получше проработать. И вокруг этого шли, наверное, самые напряженные споры. Помню, проходило министерское совещание, обсуждали энергетику, и [премьер-министр Зураб] Жвания спрашивает: «Каким у нас будет критерий успешности реформ в энергетике?» – «Ну, очень просто, – говорю, – когда ты не будешь на совещаниях обсуждать, в каком регионе свет есть, в каком нет». – «Нет, – говорит Жвания, – такого
89
Новый налоговый кодекс был принят позже, 22 декабря 2004 года, но ситуация стала меняться буквально сразу с приходом новой власти – воровать стали значительно меньше.
В конце концов Жвания согласился с мнением Бендукидзе и поручил выработать альтернативную стратегию развития энергетического сектора.
За поддержкой Бендукидзе обратился в Центр помощи при реструктуризации предприятий и управления (CERMA), функционирующий за счет кредитов Всемирного банка и входящий в состав Министерства экономики. Руководство Центра выделило шесть лучших консультантов, два из которых – Ираклий Берекашвили и Кетеван Кинкладзе – довели проект до конца. Активная стадия подготовки реформы началась в сентябре 2004 года: Бендукидзе предлагал свои идеи, Жвания часто был с ними не согласен, но после двух-трех месяцев обсуждения принимал.
Берекашвили был свидетелем всех трудностей, с которыми пришлось столкнуться реформаторам:
Самое большое достижение Кахи – то, что он смог убедить всех в необходимости кардинальной реформы. Отраслью правили люди с совершенно иным мышлением: они не представляли никаких других видов контроля, кроме государственного. Очень много сил ушло на то, чтобы наладить сотрудничество с ними. Без их вмешательства, без их готовности ничего нельзя было сдвинуть с места. На это потратили почти полгода.
После смерти Зураба Жвании [90] премьер-министром был назначен Зураб Ногаидели, который еще активнее занялся реформированием отрасли. Он сразу подключился к правительственной комиссии по вопросам энергетики [91] , возглавив ее и сделав Бендукидзе своим замом. В комиссию входило большинство министров, а предложения готовили специалисты CERMA. Говорит Бендукидзе:
Это типичный пример того, как можно проводить реформу, не обладая административной властью. Я тогда уже стал госминистром по координации реформ [92] , но у меня вообще никаких рычагов воздействия не было. Моим единственным инструментом были вопросы и ответы. Большинство документов содержат очень много ошибок, а за эти ошибки всегда можно дергать. То, что выносилось на комиссию, но мне не нравилось, я нещадно рубил, подвергал остракизму, и люди поняли, что, если надо, чтобы вопрос прошел, его сначала следует обсудить со мной.
90
Согласно официальной версии, Жвания 3 февраля 2005 года отравился угарным газом.
91
На основании постановления премьер-министра № 21 от 25 января 2005 года была создана Комиссия по разработке и осуществлению институционального дерегулирования сектора электричества и приватизационной стратегии.
92
«Этот пост (государственного министра по экономическим реформам) не будет символичным. У него будет огромный мандат от президента и премьер-министра для проведения стремительных реформ во всех сферах экономики», – заявил Зураб Жвания 14 декабря // Civil Georgia. 2004. 16 декабря (www.civil.ge/rus/article.php?id=6710).
7 июня 2006 года парламент Грузии утвердил «Основные направления государственной политики в энергетическом секторе», в которых главным средством улучшения системы энергоснабжения Грузии названа передача энергетических объектов в частную собственность.
На осуществление реформы, включавшей в себя три направления, потребовалось около двух с половиной лет. Во-первых, изменения коснулись структуры энергетической системы и разделения обязанностей между ее участниками. Во-вторых, была пересмотрена тарифная политика. И, наконец, благодаря первым двум
А начиналась работа с анализа текущей ситуации. Энергетическая система любой страны представляет собой совокупность объектов, отвечающих за трехступенчатый процесс: производство энергии, ее передачу и диспетчеризацию, а также доведение до конечного потребителя (дистрибуцию).
На практике это выглядело так: все электростанции направляют выработанную энергию в центральную сеть. Равновесие между объемом подающейся электроэнергии и потребностью в ней достигалось за счет подключения и отключения от сети отдельных станций.
К потребителю электричество попадало через так называемый оптовый рынок электричества [93] (ОРЭ), сформировавшийся в 1990-х годах. На ОРЭ поступала вся энергия (включая импортную), которая потом распределялась среди покупателей: больших компаний, приобретавших энергию напрямую, или дистрибуторов, удовлетворявших свои потребности в энергии более чем на 95 процентов.
Идея оптового рынка строилась на том, что летом он накапливает деньги, а зимой на эти деньги осуществляет более дорогой импорт. Но на деле накапливать средства не удавалось. Дело в том, что ОРЭ как таковой был не покупателем или продавцом, а посредником. Между покупателем энергии и ее продавцом, как ни странно, не было юридических отношений, соответственно, у них не могла возникнуть задолженность друг перед другом. Иначе говоря, компания могла «покупать» электроэнергию, не заплатив за нее, а в долгу оставался ОРЭ. При этом ОРЭ не имел никаких рычагов, чтобы эти деньги получить: он не мог, например, отключить подачу энергии за неуплату. Крайними оказывались генерирующие компании, не получавшие оплату в должном объеме.
93
Оптовый рынок электроэнергии Грузии – аналог российского Федерального оптового рынка электрической энергии (мощности) – ФОРЭМ.
Вспоминает Бендукидзе:
Муж сотрудницы моей сестры во время приватизации мелких генерирующих объектов купил маленькую ГЭС на две турбины. Когда одна турбина сломалась, он очень обрадовался – убытков стало меньше. То есть затраты у него были, а доходов не было. Не платили.
Вдобавок к этому высокий уровень коррупции окончательно ставил крест на попытках отыскать ответственных. Все были заинтересованы «скручивать» счетчики, снижать уровень платежей. Причем на уровне потребителей в регионах никакого учета электроэнергии не было вообще. Ужесточало проблему наличие различных льготных категорий (например, беженцев), которые, по сути, могли тратить электричества столько, сколько хотели.
По свидетельству Бендукидзе, в 2002 году одна семья израсходовала электроэнергии на полтора миллиона лари [94] , поскольку отвела от своего дома провод, и эта электроэнергия уходила на работу нескольких промышленных предприятий.
Такое несанкционированное использование электричества записывалось в категорию технических потерь. Да и действительные потери из-за устаревшей инфраструктуры в два-три раза превышали норму.
Дистрибуторских компаний было четыре: «Теласи» в Тбилиси, UEDC (United Energy Distribution Company), распределявшая энергию более чем на 70 процентов территории Грузии, и региональные дистрибуторы в Кахетии («Кахетинское энергораспределение») и Аджарии (Аджарская распределительная компания). Кроме «Теласи», на 75 процентов принадлежавшей «Интер РАО ЕЭС», остальными компаниями владело государство.
94
Около 700 тысяч долларов. Для сравнения: Свободный университет в Тбилиси (800 сотрудников и студентов) после повышения тарифа платит 4 тысячи долларов за электроэнергию в месяц (по состоянию на конец 2009 года), то есть менее 60 тысяч долларов в год.
Важным элементом системы электроснабжения Грузии была неправительственная Национальная комиссия по регулированию энерготарифов (GNERC) [95] . Предполагалось, что орган, созданный государством, будет абсолютно деполитизированным: независимое руководство назначается на семь лет, да еще и получает зарплату выше, чем у министра. По формальному статусу эта комиссия похожа на суд первой инстанции, она проводила слушания, на которых выступали члены энергорынка со своими предложениями о тарифах. Рассмотрев позиции участников и их аргументацию, комиссия устанавливала итоговый тариф.
95
Идея независимых тарифных комиссий не нова, она реализована в различных странах и регионах мира, например, эффективно работает в Техасе.