Почему у Грузии получилось
Шрифт:
По словам Мегрелишвили, идея об изменении перераспределительной схемы принадлежит не ему, а консультантам министерства, которые упомянули о ней в отчете, сделанном за два года до его прихода в это учреждение. Осуществлять ее начали в 2004 году.
Но в следующем году разработку новой социальной программы прервала срочная необходимость адаптировать пенсионную систему к изменившимся условиям. В постсоветской Грузии денег в пенсионном фонде практически не было. Доходило до того, что на месячную пенсию можно было купить, например, три яйца. В 2003 году 94 процента всех пенсионеров получали самую низкую ставку пенсии – приблизительно 7 долларов. Однако при этом были и привилегированные персоны, чьи пенсии превышали базовую в 6, в 7, даже в 220 раз: это 50 тысяч бывших членов парламента, бывших сотрудников силовых структур и т.д. [153]
153
По данным бывшего заместителя министра труда, здравоохранения и социальной помощи Мегрелишвили.
Предвыборное
«Генеральный прокурор всячески блокировал все попытки повысить ему зарплату, потому что понимал, что его коррумпированный предшественник будет в таком случае получать пенсию гораздо больше, чем у него была зарплата», – вспоминает Бендукидзе.
Теперь нескольким тысячам пенсионеров предполагалось выплачивать до 275, а в некоторых случаях до 3310 долларов при минимальном уровне пенсии в 15 долларов. Другими словами, около 7 процентов пенсионеров должны были получить 45–50 процентов от общей суммы пенсионных выплат. В том же году на пенсионную систему легло дополнительное бремя в результате реформы МВД, в ходе которой около 40 тысяч сотрудников были отправлены в отставку.
Мегрелишвили вспоминает, как столкнулся с этой проблемой:
Я готовил бюджет на следующий год, не думал о пенсиях вообще. Но тут кто-то начал требовать перерасчета своей пенсии. И я случайно обнаружил, что, если мы срочно не придумаем новой схемы, к концу года потребуется дополнительно 300 миллионов лари [154] , то есть надо было в короткий срок удвоить пенсионный фонд. Так мы начали срочно вносить изменения в тридцать три законодательных акта, касающиеся начисления и выплаты пенсий.
154
166 миллионов долларов.
Была отменена методика расчета, обеспечивавшая госслужащим пенсию в размере примерно третьей части зарплаты, и введена верхняя граница пенсии – 309 долларов, что почти в 15 раз превышало минимальный размер – 21 доллар. Изыскать средства на увеличение минимальной пенсии удалось как раз благодаря срочному пересмотру схемы и перерасчета выплат привилегированной группе. Запланированные изменения в пенсионной системе стали поводом для первого после революции митинга. 2 декабря 2005 года тысячи пенсионеров собрались перед зданием парламента Грузии, чтобы выразить протест против поправок к закону «О пенсионном обеспечении». Участники акции требовали учета рабочего стажа и заслуг, но правительство отстояло свой подход. «Мы не должны забывать, что мы живем в такой стране, где [бывшие] власти не могли обеспечить и пенсию в 14 лари [155] . Мы смогли покрыть эту пенсионную задолженность – и мы удвоили пенсии (с 14 до 28 лари), и теперь мы снова увеличиваем пенсии на 10 лари. Это факт… Это то, что может сделать грузинское государство на данном этапе. Все остальное – демагогия и популизм. Невозможно, чтобы за два дня Грузия стала Швейцарией», – заявил депутат партии «Национальное движение» Гига Бокерия [156] .
155
Около 7 долларов.
156
Сепашвили Г., Гуларидзе Т. Изменения в пенсионной системе на политической повестке // Сivil Georgia. 2005. 5 декабря (www.civil.ge/rus/article.php?id=9431).
Закон «О государственных пенсиях» был принят 23 декабря 2005 года. Во всех пенсионных законах [157] появилась формулировка, согласно которой все социальные льготы, определенные в них, будут отменены с вступлением в силу нового закона о социальной помощи. Разработка программы шла полным ходом, и 29 декабря 2006 года одновременно с бюджетом на 2007 год парламент принял этот закон.
Прежний закон о социальных льготах был подготовлен еще в 1995 году – к парламентским выборам. Этот документ предусматривал, например, более трех десятков привилегий для одной из категорий получателей. Хотя в действительности мало кто мог пользоваться всем этим, повод для политической торговли существовал. Например, такая льгота, как бесплатный проезд в метро, имеет смысл только для жителей Тбилиси, то есть три четверти тех, кому это полагается, не могут воспользоваться своей привилегией.
157
Разработчики пенсионной реформы насчитали на момент ее разработки 33 пенсионных закона, а в конце 2009 года «всплыл» еще один (который просто пропустили), определяющий социальные льготы для ветеринаров, хотя никто ими не пользовался.
Было принято решение монетизировать социальные льготы (на проезд в общественном транспорте, на оплату коммунальных услуг и т.д.). Рассчитав, сколько реально расходуется на все льготы по всей стране, к этой сумме добавили еще 4,4 миллиона долларов и в денежной форме приплюсовали к пенсиям. Причем новый тип денежного пособия распределялся одинаково по всей стране: и тем, кто жил в крупных городах и раньше имел возможность пользоваться льготами, и тем, кто жил в горах и чьи привилегии оставались только на бумаге. Но в то же время категории получателей (инвалид, ликвидатор чернобыльской катастрофы
Таким образом, если в 2003 году минимальная пенсия составляла 6,5 доллара, то в 2006 году – после двух повышений – уже 21 доллар. В 2009 году размер минимальной пенсии достиг 48 долларов. И это повышение больше всего почувствовали именно наименее обеспеченные и средние слои.
Сейчас в Грузии существует система бюджетных пенсий. Это не то, что называется pay as you go, когда нынешние работающие фактически платят за нынешних пенсионеров. Это и не система добровольного или принудительного частного страхования (появившаяся в 1980-х годах в Чили под руководством министра труда и социального обеспечения Хосе Пиньеры). Это, можно сказать, меньшее из зол. Схема, уступающая разве что полному отсутствию какой-либо пенсионной системы, отражает главный либертарианский принцип: человек сам ответственен за свою жизнь без принудительного вмешательства государства. В Грузии нет пенсионного фонда, нет фонда социального страхования, а есть универсальный государственный бюджет, из которого выделяются средства [158] . Собственно, реформа именно в том и заключалась, чтобы более эффективно распределять имеющиеся ресурсы, учитывая возможности государственного бюджета в целом. Иными словами, государство берет на себя только те обязательства, которые действительно может выполнить.
158
Более подробно см. раздел «Налоговая реформа» пятой главы.
Если пенсионер попадает в категорию риска, то дополнительно он получает социальное пособие по бедности, что зафиксировано в законе «О социальной помощи».
Новая социальная программа лишена главного недостатка предыдущей – обезличенности. Теперь путем тестирования выявляют действительно нуждающихся и оказывают им адресную поддержку [159] . На основе статистической информации были определены характеристики самых бедных семей в стране. С учетом этих характеристик разработана формула, включающая 150 различных показателей. Методология оценки очень четкая, фактически в ней нет места субъективному решению: баллы подсчитываются компьютерной программой. Требуется только информация, сбор которой происходит следующим образом: семья подает заявление на рассмотрение ее в качестве нуждающейся, зная, что эти сведения будут общедоступны [160] . Тут действует принцип: поскольку гражданин платит налоги, из которых оказывают поддержку той или иной семье, он имеет право знать, кто получит его деньги. Затем приходит социальный агент, который заполняет специальную анкету и оценивает степень достоверности предоставленной ему информации. Если данные вызывают сомнение, то подключается группа контроля, которая более пристально изучает положение дел в конкретном домохозяйстве. Но такое происходит нечасто, примерно в 10 процентах случаев.
159
В России, по данным Независимого института социальной политики, в 2007 году от 55 до 64 процентов всего объема адресной социальной поддержки по разным направлениям (пособия на детей, жилищные субсидии, региональные пособия по бедности) получали небедные домохозяйства, в то время как примерно половина бедных не имела доступа к адресным программам социальной поддержки (Малева Т. Стратегия социальной модернизации: Конференция «Россия и мир: вызовы нового десятилетия» АНХ. 2010. Январь. opec.hse.ru/data/851/623/1233/maleva.ppt).
160
Информация доступна на сайте Агентства по социальной защите: ssa.gov.ge.
Максимальный интервал между проверками получателя социальной помощи – четыре года. На практике перепроверка происходит раз в два года. Некоторые семьи, которые очевидно не выйдут из состояния бедности (например, очень пожилые одинокие люди в маленьких селениях в горах), практически больше не проверяются. А молодые семьи или семьи, где подрастают дети, которые впоследствии могут содержать своих родителей, проверяются чаще остальных, так как их положение может меняться довольно быстро.
Необходимость статистического подхода возникла и из-за того, что в Грузии, как и в любой стране с развивающейся экономикой, невозможно использовать только данные о денежных доходах: реальное финансовое положение чаще всего складывается из средств, полученных разным путем. Например, многие жители страны – самозанятые, занимаются натуральным хозяйством и не фигурируют в системе легальных налогоплательщиков [161] .
161
Статистику самозанятых см. в главе «ЧВУ (часто высказываемые утверждения)».
В отличие, например, от колумбийцев (именно колумбийский опыт использовался при разработке статистического подхода) грузины довольно мобильны. В Колумбии существуют определенные районы бедноты, в пределах которых живут несколько поколений бедняков, что позволяет достаточно легко определить адресную группу для социальной помощи. В Грузии ситуация более изменчивая: кто-то становится бедняком, а кто-то перестает им быть [162] , поэтому требуются более точные способы выявления малоимущих.
162
Оборот около 10 процентов в год.