Политическая наука №3 / 2014. Посткоммунистические трансформации: Политические институты и процессы
Шрифт:
Мы предлагаем отслеживать наличие и конфигурацию данной системы исходя из следующих категорий.
1. Институциональный дизайн.
2. Наличие и соблюдение определенных свобод.
3. Выборы и эффективность управления.
В эту категорию входит тип политической системы: президентская, парламентская, смешанная. Данный показатель свидетельствует о формальном объеме полномочий, которым наделяется законодательная или исполнительная ветвь власти. Учитывая то, что президентская форма является менее устойчивой и может возникать как переходная [Shugart, Carey, 1992], ее наличие будет говорить, скорее, о создании номинальной системы подотчетности, в которой необходимость нести ответственность за действия будет разовым, символическим явлением, а система будет действовать,
Еще одним показателем являются ограничения, налагаемые на главу исполнительной власти (XCONST в Polity IV) [Polity IV, 2012]. Данные ограничения соотносятся с идеей, выдвинутой нобелевским лауреатом Эриком Маскиным относительно необходимости сдерживать действия исполнительной власти и делать их открытыми [Maskin, Tirole, 2004]. Исполнительная власть всегда имеет тенденции к доминированию над остальными ветвями власти. При отсутствии сдержек механизм подотчетности будет сугубо номинальным.
Как мы уже говорили ранее, функционирование системы подотчетности должно опираться не только на формальные механизмы. Если граждане и организации имеют право на действия относительно определенных акторов или органов, в то время как их права ограничены, то полезность их участия в системе скорее отрицательная, так как своими действиями они способны нанести вред самим себе.
Среди данных показателей следует зафиксировать наличие гражданских и политических прав и свобод, в рамках которых будет использоваться исследование Freedom House «Freedom in the world» [Freedom in the world, 2013 a], фиксирующее гражданские свободы и политические права. Возможность граждан свободно собираться, выражать свое мнение, свободно создавать ассоциации и институты, не будучи зависимыми от государства, а также наличие верховенства права [Freedom in the world, 2013 b] позволяют гражданам реализовывать невыборные механизмы контроля и получать необходимую информацию для реализации механизма подотчетности через выборы. Политические права подразумевают реализацию свободных выборов и свободу создания партий, что позволяет гражданам не входить в органы власти, а также подразумевает открытость данных органов.
Немаловажным показателем здесь выступают свобода слова и свобода ассоциаций, для измерения которой будет использоваться исследование проекта «CIRI human rights data project» [Cingranelli, Richards, 2014]. Данные показатели будут отражать возможность СМИ участвовать в функционировании механизма подотчетности, запрашивать информацию, проводить журналистские расследования без угрозы быть преследованными за них, а также возможность свободно транслировать информацию без вмешательства государства. При условии, что пресса не является свободной, мы можем утверждать и о серьезном ограничении функциональных возможностей механизмов подотчетности. Свобода ассоциаций будет подразумевать возможность граждан не только отстаивать права, но и то, что ассоциации, созданные с целью защиты прав граждан, могут принимать участие в функционировании механизма подотчетности.
Первым индикатором выступает «Голосование и подотчетность» («Voice and accountability») проекта «Worldwide governance indicators», реализуемого Всемирным банком [The worldwide go-vernance indicators, 2012] 21 .
Рисунок 2
Конфигурация системы подотчетности в Албании (положительные тенденции при малоэффективном правительстве)
<21
Данный показатель, несмотря на свое название, далеко не в полной мере покрывает используемый нами концепт подотчетности. Подотчетность здесь выступает как возможность проведения честных выборов и свободы ассоциаций, а сам показатель замеряет восприятие пределов возможности граждан по выбору тех, кто ими правит.
Рисунок 3
Конфигурация системы подотчетности в Армении (тенденция к созданию номинальной системы)
Рисунок 4
Конфигурация
Рисунок 5
Конфигурация системы подотчетности в Узбекистане (номинальная подотчетность)
Рисунок 6
Конфигурация системы подотчетности в Хорватии (тенденция к «полноценной» подотчетности)
Рисунок 7
Конфигурация системы подотчетности в Чехии («полноценная» подотчетность)
Вторым показателем является «Эффективность правительства» («Government effectiveness») данного проекта [The worldwide governance indicators, 2012]. Она оценивает качество услуг, предоставляемых государством, качество имплементации политических курсов и исполнение правительствами своих обязательств. Эффективность правительства в кросстемпоральном сравнении позволит зафиксировать результаты функционирования системы подотчетности. Его низкие значения вкупе с ограниченными правами и свободами будут свидетельствовать о наличии сугубо номинальной системы.
Нами были проанализированы показатели по шести странам, входящим в различные типы траекторий режимных трансформаций (мы отбирали по одному кейсу на каждый тип траектории): Чехия (траектория «к демократической консолидации»), Албания («на пути к демократии»), Хорватия («прорыв к демократии»), Армения («проблемные траектории»), Белоруссия («на пути к автократии»), Узбекистан («консолидированные автократии») [подробнее о траекториях см.: Melville, Mironyuk, Stukal,, 2012, p. 15]. Мы сравнивали данные по 1996, 2000, 2005 и 2010 гг. с целью отслеживания изменений. 1996 г. выбран отправной точкой в первую очередь по причине ограничения временного ряда в показателях проекта «World governance indicators», а также в силу того, что в среднем за пять лет после транзита институт подотчетности можно считать в определенной степени сформировавшимся.
Среди данных государств по типу политической системы выделяются следующие.
Президентские. Белоруссия, в которой президент обладает крайне широкими полномочиями, в том числе по формированию состава правительства, назначению Генерального прокурора, судей, а также назначению глав местных исполнительных органов власти. Конституционная реформа 1996 г. хотя и позволила создать двухпалатный парламент, тем не менее в условиях ограниченного разделения властей при концентрации полномочий в руках президента не привела к заметным изменениям. В Узбекистане также значительный объем полномочий сконцентрирован в руках президента, он может распустить парламент с согласия Конституционного суда, формирует правительство. Несмотря на закрепленные в Конституции полномочия парламента, он лоялен президенту. С 2004 г. однопалатный парламент был преобразован в двухпалатный.
Парламентские. Албания, с 1991 по 1998 г. существовавшая на основе базового закона, «черновой конституции», закрепившей парламентскую систему, плюрализм и рыночную экономику. Президент избирается парламентом. Хорватия, в которой после конституционных изменений 2001 г. были ограничены полномочия президента за счет расширения полномочий парламента и исполнительной власти и распущена одна из палат парламента – Палата жупаний. Президент избирается всенародным голосованием. Чехия. Принятая Конституция 1992 г. дала парламенту широкие полномочия по контролю над исполнительной властью, право избирать президента. Президент, в свою очередь, может также распустить парламент, но основанием такого рода решения может выступать неисполнение парламентом своих функций.