После гегемонии. Что будет с ними и с нами
Шрифт:
Здесь может быть полезен пример из области международных валютных отношений. Важнейшим принципом режима международного платежного баланса с момента окончания Второй мировой войны стала либерализация торговли и платежей. Ключевой нормой этого режима был запрет государствам манипулировать своими валютными курсами в одностороннем порядке для достижения национальной выгоды. В период с 1958 по 1971 год эта норма реализовывалась посредством привязки обменных курсов и процедур консультаций в случае их изменения, дополненных различными средствами, помогающими правительствам избежать изменения обменного курса путем сочетания заимствований и внутренней корректировки. После 1973 года правительства придерживались той же нормы, хотя в системе плавающих валютных курсов она реализовывалась более неформально и, вероятно, менее эффективно. Рагги (1983b) утверждает, что абстрактный принцип либерализации с учетом ограничений, налагаемых принятием государства всеобщего благосостояния, сохранялся на протяжении всего послевоенного периода: «встроенный либерализм» сохраняется, отражая фундаментальный
Понятие международного режима является сложным, поскольку оно определяется четырьмя различными компонентами: принципами, нормами, правилами и процедурами принятия решений. Заманчиво выбрать один из этих уровней специфики – в частности, принципы и нормы или правила и процедуры – в качестве определяющей характеристики режимов. Такой подход, однако, создает ложную дихотомию между принципами, с одной стороны, и правилами и процедурами – с другой. Как мы уже отмечали, на периферии нормы и правила невозможно резко отличить друг от друга. Трудно, если вообще возможно, провести различие между «неявным правилом», имеющим широкое значение, и хорошо понятным, относительно конкретным принципом работы. И правила, и принципы могут влиять на ожидания и даже ценности. В сильном международном режиме связи между принципами и правилами, скорее всего, будут тесными. Действительно, именно связи между принципами, нормами и правилами придают режимам легитимность. Поскольку правила, нормы и принципы так тесно переплетены между собой, суждения о том, являются ли изменения в правилах изменениями режима или просто изменениями внутри режимов, обязательно содержат произвольные элементы.
Краткое рассмотрение международных нефтяных режимов и их запретов может помочь нам прояснить этот момент. В международном нефтяном режиме до 1939 года доминировало небольшое число международных компаний, и он содержал четкие предписания относительно того, где и на каких условиях компании могут добывать нефть, а также где и как они должны ее продавать. Правила соглашений «Красная линия» и «Ахнакарри» или «Как есть» 1928 года отражали «антиконкурентный этос», то есть основной принцип, согласно которому конкуренция разрушительна для системы, и норму, согласно которой компании не должны в ней участвовать (Turner, 1978, p. 30). Этот принцип и эта норма сохранились и после Второй мировой войны, хотя межправительственный режим с четкими правилами не был установлен из-за провала Англо-американского нефтяного соглашения (о нем речь пойдет в главе 8). Запреты на снижение цен отражались скорее в практике компаний, чем в формальных правилах. Тем не менее эти запреты оказали сильное влияние на ожидания и практику основных игроков, и в этом смысле критерии режима – пусть и слабого – были соблюдены. Однако по мере того, как правительства стран-производителей становились все более решительными, а бывшие независимые компании выходили на международные рынки, эти договоренности рушились; после середины-конца 1960-х годов режима в целом для проблемной области не существовало, поскольку нельзя было сказать, что все влиятельные игроки признали обязательность каких-либо предписаний. Скорее, имело место «перетягивание каната» (Hirschman, 1981), в котором все стороны прибегали к самопомощи. Организация стран-экспортеров нефти (ОПЕК) стремилась создать режим производителей, основанный на правилах нормирования добычи нефти, а потребители создали чрезвычайную систему обмена нефтью в новом Международном энергетическом агентстве, чтобы противостоять угрозе выборочного эмбарго.
Если бы мы обратили внимание только на принцип недопущения конкуренции, то увидели бы преемственность: какие бы доминирующие игроки ни были, они всегда так или иначе стремились к картелизации отрасли. Но это означало бы упустить главное – то, что произошли серьезные изменения. С другой стороны, мы могли бы сосредоточить свое внимание на очень специфических конкретных договоренностях, таких как различные совместные предприятия 1950–1960-х годов или конкретные положения по контролю добычи, опробованные ОПЕК после 1973 года, и в этом случае мы бы наблюдали картину непрерывной изменчивости. Значимость наиболее важных событий – распада старых картельных соглашений, подрыва позиций международных мейджоров в 1960-е годы и усиления влияния правительств стран-производителей в 1970-е годы – могла быть упущена. Только сосредоточившись на промежуточном уровне относительно конкретных, но политически значимых соединений, называем ли мы их правилами, нормами или принципами, концепция режима помогает нам выявить крупные изменения, требующие объяснения.
Как следует из наших примеров с деньгами и нефтью, мы считаем, что сфера действия международных режимов в целом соответствует границам проблемных областей, поскольку правительства устанавливают режимы для решения проблем, которые, по их мнению, настолько тесно связаны, что их следует решать вместе. Проблемные зоны лучше всего определять как наборы вопросов, которые фактически решаются в ходе общих переговоров и одними и теми же или тесно координируемыми бюрократическими структурами, в отличие от вопросов, которые решаются отдельно и нескоординированно. Поскольку проблемные области зависят от восприятия и поведения акторов, а не от присущих предметам свойств, их границы постепенно меняются с течением времени. Например, пятьдесят лет назад не существовало области океанов, поскольку отдельные вопросы, которые сейчас объединены под этим заголовком,
Самопомощь и международные режимы
Предписания международных режимов редко затрагивают экономические операции напрямую: государственные институты, а не международные организации, вводят тарифы и квоты, вмешиваются в валютные рынки и манипулируют ценами на нефть с помощью налогов и субсидий. Если задуматься о влиянии принципов, норм, правил и процедур принятия решений в рамках режимов, становится ясно, что если они вообще оказывают какое-либо влияние, то это влияние должно оказываться на национальные механизмы контроля, и особенно на конкретные межгосударственные соглашения, которые влияют на осуществление национальных механизмов контроля. Международные режимы следует отличать от этих конкретных соглашений; как мы увидим в главе 6, основная функция режимов заключается в том, чтобы облегчить заключение конкретных соглашений о сотрудничестве между правительствами.
На первый взгляд может показаться, что, поскольку международные режимы влияют на национальный контроль, режимы имеют первостепенное значение – подобно тому как федеральные законы в Соединенных Штатах часто превалируют над законодательством штатов и местным законодательством. Однако такой вывод был бы в корне ошибочным. В хорошо организованном обществе единицы действия – индивиды в классической либеральной мысли – живут вместе в рамках конституционных принципов, которые определяют права собственности, устанавливают, кто может контролировать государство, и определяют условия, при которых субъекты должны подчиняться правительственным постановлениям. В Соединенных Штатах эти принципы устанавливают верховенство федерального правительства в ряде областей политики, хотя и не во всех. Но мировая политика скорее децентрализована, чем иерархична: преобладающий принцип суверенитета означает, что государства не подчиняются никакому вышестоящему правительству (Ruggie, 1983a). Возникающую в результате систему иногда называют системой «самопомощи» (Waltz, 1979).
Суверенитет и самопомощь означают, что принципы и правила внутригосударственных режимов обязательно будут слабее, чем во внутреннем обществе. В гражданском обществе эти правила «определяют условия обмена» в рамках конституционных принципов (North, 1981, p. 203). В мировой политике принципы, нормы и правила режимов обязательно будут хрупкими, поскольку они рискуют вступить в конфликт с принципом суверенитета и связанной с ним нормой самопомощи. Они могут способствовать сотрудничеству, но фундаментальной основы порядка, на которую они опирались бы в упорядоченном обществе, не существует. Они дрейфуют, не будучи привязанными к прочному якорю государства.
Однако даже если принципы суверенитета и самопомощи ограничивают степень доверия к международным соглашениям, они не делают сотрудничество невозможным. Ортодоксальная теория сама опирается на взаимные интересы, чтобы объяснить формы сотрудничества, которые используются государствами как инструменты конкуренции. Согласно теории баланса сил, в системах самопомощи обязательно формируются такие формы сотрудничества, как военно-политические союзы (Waltz, 1979). Акты сотрудничества принимаются в расчет на том основании, что взаимные интересы достаточны для того, чтобы государства могли преодолеть свои подозрения друг к другу. Но поскольку даже ортодоксальная теория опирается на взаимные интересы, ее сторонники имеют слабые основания возражать против интерпретации общесистемного сотрудничества в этом ключе. Нет никаких логических или эмпирических причин, по которым взаимные интересы в мировой политике должны ограничиваться интересами объединения сил против противников. Как подчеркивают экономисты, взаимные интересы могут заключаться и в обеспечении роста эффективности от добровольного обмена или олигополистических выгод от создания и распределения ренты, получаемой в результате контроля и манипулирования рынками.
Международные режимы не следует интерпретировать как элементы нового международного порядка «за пределами национального государства». Они должны восприниматься главным образом как механизмы, мотивированные собственными интересами: как компоненты систем, в которых суверенитет остается основополагающим принципом. Это означает, что, как подчеркивают реалисты, они будут формироваться в основном наиболее влиятельными членами, преследующими свои собственные интересы. Но режимы могут влиять и на интересы государств, поскольку понятие собственного интереса само по себе эластично и во многом субъективно. Восприятие собственного интереса зависит как от ожиданий акторов относительно вероятных последствий, которые последуют за определенными действиями, так и от их фундаментальных ценностей. Режимы, безусловно, могут влиять на ожидания, а также на ценности. Концепция международного режима отнюдь не противоречит мнению о том, что международное поведение формируется в основном под влиянием силы и интересов, она согласуется как с важностью дифференциации силы, так и с утонченным представлением о собственных интересах. Теории режимов могут включать в себя реалистические представления о роли власти и интересов, одновременно указывая на неадекватность теорий, которые определяют интересы настолько узко, что не учитывают роль институтов.
Конец ознакомительного фрагмента.