Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
В целом палата общин рассматривает за год более шести тысяч страниц законодательных актов такого рода. Только малая часть из них обсуждается в палате, и, возможно, не все они изучаются как подобает, но в них и так можно утонуть. Жаловаться на этот потоп не ново. Еще в 1932 году специальный комитет по министерским полномочиям заявил, что без тщательного подхода и контроля делегированное законодательство из слуги превратится в хозяина. Тем не менее потоп продолжается, и конца ему не видно.
Акты делегированного законодательства могут рассматриваться и в палате лордов, однако между двумя палатами существуют различия. Лорды вообще не вправе устраивать прения по «утвердительным» актам, пока те не были рассмотрены Объединенным специальным комитетом по актам вторичного законодательства. Лорды никогда не обращались с «мольбой» против распоряжения, рассматриваемого по «отрицательной» процедуре, и только один раз — против «утвердительного» распоряжения. Они проголосовали
Палата лордов может формально одобрить распоряжения или постановления, но вместе с тем выступить с критическими замечаниями; например, в 1983 году лорды выступили с заявлением о том, что распоряжение о равной оплате труда (мужчин и женщин) не соответствует требованиям, содержащимся в директивах Европейского сообщества. ЕС хочет установить равную оплату за труд равной значимости, а решения британского правительства не во всем совпадают с европейскими. Заявление палаты лордов стало частью долгой кампании в парламенте за равенство полов.
Помимо большого объема и сложности предписаний, которые приходится изучать обеим палатам, существует и другой тревожный момент. Как заметил в 1986 году председатель Объединенного специального комитета, «сегодня множество актов делегированного законодательства определяют уже не средства, а принципы». Они устанавливают политику, и в них нельзя вносить поправки — только утверждать или отклонять. У парламента не хватает времени, чтобы изучить их как следует, а это значит, что обязательные к исполнению законы принимаются не самым демократическим путем.
С 1985 года количество правительственных постановлений оставалось практически неизменным — примерно 1300–1650 в год, — однако объем их увеличился; иными словами, акты делегированного законодательства стали сложнее и обширнее, чем в прошлом. В последние годы возникла некая озабоченность ростом делегированного законодательства, не подлежащего полноценному парламентскому контролю. Палата лордов с 1992 года стремилась решить проблему равновесия между делегированием и контролем, используя Комитет по делегированным полномочиям и реформе регулирования. При поступлении в палату лордов каждого законопроекта (а также существенных правительственных поправок) этот комитет исследует полномочия, которыми предполагается наделить министров посредством делегированного законодательства. Комитет представляет доклад о том, насколько обоснованны эти полномочия, и об уровне соответствия им парламентского контроля (то есть какие полномочия можно исполнять через отрицательную процедуру, какие — через утвердительную, а в каких случаях следует вносить парламентские законопроекты, а не акты делегированного законодательства). Рекомендации комитета надлежит принимать почти целиком, поэтому комитет играет весьма важную роль в установлении равновесия между исполнительной властью и парламентским контролем.
Не так давно были предприняты очередные шаги с целью усилить парламентский контроль над актами делегированного законодательства. В феврале 2003 года Комитет по контактам палаты лордов согласился с тем, что Комитет по реформе регулирования следует учредить в парламентскую сессию 2003/04 года, однако правительство так и не последовало его рекомендациям. Тем не менее правительство Тони Блэра ввело Акт о реформе регулирования от 2001 года, определяющий «нормативные обязательства лиц, занимающихся любым видом деятельности». Правительство было уполномочено вводить «дополнительные меры», представляемые на изучение Комитету по реформе регулирования палаты общин и Комитету по делегированным полномочиям и реформе регулирования палаты лордов. Здесь действуют иные правила, чем для более привычных правительственных постановлений. Надлежит провести широкие консультации со всеми заинтересованными сторонами, и только после завершения консультаций министр может представить палате проект распоряжения вместе с пояснительным заявлением. Они рассматриваются в комитетах еще 60 дней. Комитеты могут опрашивать как министров и сотрудников департаментов, так и тех, кого коснутся предлагаемые изменения.
Затем министр представляет парламенту новый проект, в котором должно быть отражено мнение комитетов и тех, кого они заслушали. Единогласное одобрение комитетов означает, что проект распоряжения может быть принят без прений, но если комитету приходится провести голосование по данному вопросу, в палате устраивают краткие прения. Если комитет отклонил проект распоряжения, тогда прения в палате общин длятся гораздо дольше, и по вопросу о несогласии с комитетом. Это довольно сложная процедура, но благодаря ей депутаты могут реально повлиять на значительные нововведения, причем не придерживаясь партийного подхода. Более того, руководство обеих партий согласилось с рекомендациями комитетов. Некоторые даже предложили использовать
Глава двенадцатая
Парламент и европейское законодательство
В 1972 году парламент принял Акт о европейских сообществах, проложивший дорогу к вступлению Великобритании в Европейское сообщество 1 января 1973 года. [43] Членство в этом объединении означает, что на многие аспекты жизни влияют решения, принимаемые Европейской комиссией (органом исполнительной власти Сообщества со штаб-квартирой в Брюсселе) или Советом министров. Европейскую комиссию возглавляют 17 комиссаров, назначенных государствами-членами ЕЭС: по два от больших государств и по одному от малых. [44] В Соединенном Королевстве, в отличие от других стран-членов, комиссары являются бывшими политиками: один — со стороны правительства, а другой — от оппозиции. Заседания Совета министров посещают соответствующие министры британского и европейского правительства. Например, министр сельского хозяйства должен участвовать в заседаниях Совета, когда речь идет о ценах на сельскохозяйственную продукцию, или о квотах на производство фермерами молока, или о средствах, выделяемых на поддержку сельского хозяйства в целом. Как и все другие члены ЕЭС, Великобритания должна придерживаться решений, принятых европейскими органами власти.
43
С 1993 года Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) переименовано в Европейский союз.
44
По состоянию на 2007 год в Европейскую комиссию входят 27 комиссаров — по одному от каждого государства-члена Европейского союза. Комиссия имеет внушительный исполнительный аппарат и управляет бюджетом, различными фондами и программами Европейского союза. Каждый из 27 комиссаров отвечает за определенную сферу политики: охрану окружающей среды, таможню и налоги, свободу и безопасность, энергетику, конкуренцию, сельское хозяйство, транспорт, региональную политику и т. д. ЕК наделена законодательными полномочиями и занимается разработкой и внесением в Европейский парламент законодательных инициатив.
В отличие от Комиссии и Совета министров, Европарламент обладает небольшой реальной властью. [45] Впервые он был созван в 1958 году. Делегатов от национальных парламентов посылали в Европарламент, пока Совет министров не принял в 1976 году решение о том, что его членов следует избирать всеобщим прямым голосованием. В 1978 году британский парламент принял Акт о выборах депутатов Европейского парламента, и первые выборы состоялись в июне 1979 года; парламентариев избирали на пятилетний срок. На выборах 1979 и 1984 годов Великобритания избрала 81 члена парламента; явка избирателей составила примерно 32 %. Один человек может одновременно являться членом национального и Европейского парламентов, однако в отличие от других государств в Великобритании очень мало депутатов обоих парламентов. [46] Британские депутаты и члены Европарламента мало общаются друг с другом официально, хотя партийные фракции устраивают официальные и неофициальные встречи, чтобы согласовать линию партии по важным вопросам.
45
Со временем полномочия Европарламента были расширены. Ему подотчетна Еврокомиссия. Парламент может принимать санкции в отношении ЕК: вынести ей вотум недоверия или заставить уйти в отставку. В соответствии с Маастрихтским договором (1991) Европарламенту отведена ведущая роль при назначении председателя и членов Еврокомиссии. Он контролирует деятельность Совета посредством рассмотрения программ и отчетов председательствующего в Совете государства-члена.
46
Начиная с выборов 2004 года, членами Европейского парламента не могут быть депутаты национальных парламентов. Исключение сделано только для двух стран — Ирландии и Великобритании (до 2009 года).
Европейский парламент — прежде всего консультативный орган, однако он (теоретически) может распустить всю Комиссию, повлиять на принятие бюджета и программ расходов Европейского сообщества, а если абсолютное большинство членов парламента проголосует за поправки к предложению Комиссии, и Совет министров, и Комиссия должны принять их во внимание. Однако последнее слово остается за Советом. Брюссельская Еврокомиссия управляет Единой сельскохозяйственной политикой и всеми другими соглашениями, заключенными членами ЕС. Она выступает с политическими инициативами в области дипломатии, разрабатывает повестку дня Совета министров и составляет проекты его законодательных инициатив.