Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
Бюджетная речь все еще должна отвечать некоторым требованиям, установленным двести лет назад. Это было великое парламентское происшествие. Депутат Израэль Барр описывал в 1774 году этот день как «триумф министра. Встать и начать спор о том, что содержится в бюджете, казалось не только неприличным, но просто глупым», — надо полагать, потому, что, как выразился Гораций Уолпол, «канцлер лучше осведомлен в этом вопросе, чем другие». До сих пор представление бюджета в парламенте — важное событие. Палата набита битком; на скамьи, рассчитанные на 437 мест, втискиваются более 600 человек, желающих узнать, оправдались ли их предсказания по поводу повышения или сокращения налогов. Им и всем остальным часто приходится терпеливо ждать 20–30 минут, поскольку какой-нибудь депутат от оппозиции может попытаться внести спорный законопроект с десятиминутным обсуждением, чтобы побудить какого-нибудь депутата из правительственной
Даже в короткой речи канцлер обычно придерживает подробности любых изменений в области налогов до самого конца — разумеется, именно эта часть речи будет вынесена в заголовки. Иногда такой прием может дать сбой, как узнал на собственном опыте министр финансов Джеймс Каллагэн. Он приберег объявление о налоге на предпринимателей за находящихся на службе работников определенных категорий под конец своей бюджетной речи в 1966 году для «большего эффекта». Биржи ждали только новостей о том, что не будет дополнительных налогов на пиво, табак или спиртные напитки, увеличения подоходного налога или налога на покупки; решили, что бюджет плохой, и начали продавать фунты.
В 1988 году бюджет вызвал беспрецедентные сцены. Когда канцлер Лоусон объявил, что высшую ставку подоходного налога снизят с 60 % до 40 %, со скамей оппозиции раздались громкие и продолжительные крики «Позор!». Депутат от шотландских националистов Алекс Солмонд вскочил с места, крича, что сокращение налогов — бесстыдство, и отказался сесть. Состоялось голосование по предложению удалить его из палаты общин на пять дней. Никогда прежде бюджетная речь не прерывалась таким образом: сначала голосованием, а затем десятиминутным перерывом для восстановления порядка.
Как только канцлер садится на место, лидер оппозиции немедленно встает, чтобы ответить на заявление по бюджету. Депутаты потихоньку выбираются из палаты, чтобы получить копию «Красной книги», пресс-релиз о внутренних поступлениях в госказну, содержащий информацию о только что объявленных налоговых изменениях, и другие документы. Они надеются, что в зале депутатов их подстерегают журналисты из газет, радио и телевидения, чтобы узнать их мнение по поводу бюджета. Некоторые возвращаются в палату, чтобы принять участие в дебатах по бюджету, которые продлятся в этот день самое позднее до 19.00.
Даже министры, входящие в кабинет, узнают о деталях бюджета только на собрании кабинета незадолго до публичного представления главного финансового документа: это делается в целях секретности. Например, в 1930 году бюджетную речь предстояло произнести в понедельник. Премьер-министр Рамсей Макдональд решительно заявил, что если кабинет соберется в пятницу, это предоставит много времени для утечки информации в выходные, поэтому министру финансов Филиппу Сноудену пришлось выступать перед кабинетом в 10.30 перед выступлением в парламенте. Тем не менее побежали слухи об утечке информации, и статс-секретарю по делам колоний Дж. Томасу в конечном счете пришлось уйти в отставку. Еще одна утечка информации, в 1984 году, позволила тысячам людей оформить полис страхования жизни как раз перед тем, как правительство отменило для них налоговые льготы. В тот раз обошлось без отставок.
В последние годы в бюджетных речах редко встречались неожиданные заявления. Их основное содержание появляется в прессе за несколько дней, а то и недель до их произнесения. Возможно, это официально устроенная утечка информации, но, скорее всего, эти статьи основываются на Осеннем заявлении и последующих ежегодных дебатах. Умный читатель получает в свое распоряжение то, что канцлер Лоусон назвал «замечательным бюджетным набором «сделай сам»».
Ожидаемые или нет, изменения таможенных и акцизных сборов (на бензин, алкоголь и сигареты) вступили в силу за считаные часы, о чем знают все, кто стоял в очереди, чтобы успеть закупить бензин до увеличения сборов. Это допускается Временным законом о сборе налогов от 1968 года, если палата общин одобрит предложение об утверждении изменения и сохранения налогов, представленное
Заявление по бюджету венчает собой долгий подготовительный период, во время которого важную роль играют руководство казначейства и другие министры. Рекомендации, вносимые казначейством, стали, несомненно, гораздо более ценными, чем в 1853 году, когда Гладстон сетовал на то, что ему «в буквальном смысле не к кому обратиться, столкнувшись с самым затруднительным делом, которое когда-либо попадало ему в руки» (законопроект о налоге на наследство). Теперь такого случиться не может. На самом деле чиновники Минфина просто завалены длинными сводками, касающимися внутренних налогов. Лорд Барнетт рассказывает о «широком спектре различных вариантов, изложенных во всех подробностях, в плане всевозможных форм налогообложения, от подоходного налога до процентов с выигрыша в азартные игры».
Чтобы вынести необходимое суждение об экономической политике во время подготовки к разработке бюджета, министр финансов основывается на все более детально разработанных прогнозах, даже по сравнению с недавним прошлым. Лорд Каллагэн ссылается на чиновников казначейства, предоставляющих ему расчеты и статистические данные за предшествующие несколько лет, на основании которых они пытаются сделать прогноз на будущее: Гарольд Макмиллан, тоже побывавший в кресле министра финансов, называл это «попыткой не опоздать на поезд, используя прошлогоднее расписание». Сегодня в распоряжении канцлера казначейства ведомственный компьютер, экономические модели и советы экономистов — вполне убедительные, чтобы помочь ему определиться с направлением экономической политики и внести необходимые изменения в бюджет. Однако последнее слово остается за ним. Хотя министр финансов раскрывает содержание бюджета кабинету только незадолго до произнесения своей речи, мудрый канцлер, как сказал Энтони Иден, поделится своей ношей с премьером, раз уж не может переложить ее на весь кабинет. Публичные разногласия между Маргарет Тэтчер и Найджелом Лоусоном по поводу валютного курса как раз перед принятием бюджета на 1988 год были необычным делом, однако сотрудничество с премьером не поможет министру финансов, если его позиция ошибочна. В прошлом премьер-министры отдали на заклание многих канцлеров казначейства.
Дебаты по бюджету длятся четыре дня, после чего проводится голосование по некоторым бюджетным предложениям, прочие же принимаются списком. Оппозиция должна проявлять осторожность в отношении того, против каких предложений выступить: сделав неверный выбор, она может оттолкнуть от себя избирателей. Правительство нечасто терпит поражение в конце прений по бюджету, но если такое случится, это поставит его в тяжелое положение. Угроза такого поражения нависла над правительством лейбористов в период союза между лейбористами и либералами по бюджету 1977 года, когда либералы вознамерились проголосовать против 5,5-процентного увеличения пошлины на бензин; это привело бы к сокращению доходной части бюджета на 670 миллионов фунтов. Пошлину ввели сразу после оглашения бюджета, и если бы либералы проголосовали против нее в завершение четырехдневных прений, правительству пришлось бы по закону перечислить эти деньги обратно на автозаправки, а тем, в свою очередь, — вернуть их покупателям: можно себе представить, какой административный хаос настал бы тогда. Подобные проблемы не возникают, если правительство обладает большинством в парламенте и пользуется поддержкой своих однопартийцев, однако ему предстоит преодолеть иные препятствия для принятия законопроекта об ассигнованиях.
Обычно его публикуют примерно через неделю после дебатов по бюджету. Он заключает в себе положения бюджета. Как правило, этот законопроект состоит примерно из сотни пунктов, хотя иногда и больше. В законопроекте об ассигнованиях за 1984 год было 145 пунктов, и в постоянном комитете его обсуждали 155 часов — рекорд для документов такого рода. Наряду с бюджетными предложениями по налогам в законопроекте содержатся всевозможные положения технического порядка, например меры во избежание уклонения от уплаты налогов.