Повседневная жизнь британского парламента
Шрифт:
Законопроект об ассигнованиях проходит в зале палаты и второе чтение, и стадию обсуждения в палате на правах комитета, однако главную работу по нему проводят «этажом выше», в комитете: эту долгожданную реформу провели в 1968 году. Положения законопроекта, принимаемые палатой, обсуждаются правительством и оппозицией, причем первое отбирает для дебатов наиболее популярные положения, а последняя выискивает те, которые могут загнать правительство в угол. Во время дебатов неизбежно возникает ощущение «дежавю». Преимущества и недостатки основных изменений в налогообложении в очередной раз перечисляют в течение примерно трех дней, отводимых на эту часть комитетской стадии; представители партий и министры изо всех сил стараются сказать что-то новое и интересное по поводу, например, двухпроцентного сокращения стандартной ставки налога.
Всё остальное рассматривается в комитете: его заседания начинаются в половине пятого по вторникам и четвергам. После прохождения законопроектом стадии комитета стадию доклада и третье чтение он проходит в палате, как и все остальные.
Состав
Но усилия групп давления и лоббистов могут увенчаться успехом, особенно если их предложения не противоречивы, а информацию вовремя успели разослать всем членам комитета. Лидеры оппозиции и рядовые члены правительственной партии могут совместно работать над тем, чтобы покончить с неравным подходом к некоторым товарам, например, установить одинаковые импортные пошлины на кипрский и испанский херес или предоставить налоговые послабления за ремонт и содержание памятников истории, находящихся в частном владении, если они открыты для посещения не менее 28 дней в году, способствуя таким образом сохранению культурного наследства. Добиться победы по таким вопросам можно, убедив правительственных министров пойти на уступки. Если у правительства нет большинства в комитете, правительственные «заднескамеечники» и «переднескамеечники» могут объединить свои усилия для разрушительного эффекта. Такое случилось в 1977 году, когда из 38 членов комитета 19 были членами правительственной партии и 19 — членами оппозиции: небывалый случай. Если по какой-либо поправке, внесенной оппозицией, голоса разделились строго поровну, по традиции председатель должен отдать свой голос правительству, чтобы сохранить статус-кво, то есть оставить законопроект в точности таким, каким он поступил из палаты после второго чтения. В этом же комитете оппозиция вместе с двумя правительственными «заднескамеечниками», Джеффом Рукером и Одри Уайз, проголосовали за поправку от своего собственного имени и от имени Найджела Лоусона (тогда представителя казначейства от оппозиции), вынудив канцлера каждый год увеличивать персональные денежные пособия в соответствии с уровнем инфляции или добиваться у палаты разрешения этого не делать. Нынешний канцлер Найджел Лоусон подписался под поправкой и голосовал за нее, и потом, став членом правительства, ему пришлось действовать соответственно.
Та поправка технически была правильной, поскольку сокращала бремя налогов; оппозиция и «заднескамеечники» не могут вносить поправки к законопроекту об ассигнованиях с целью увеличения налогов. Это правило обусловлено традиционной ролью палаты общин, которая предоставляет, но не предлагает ассигнования, а также ограничением налогов по требованию правительства. Однако это сокращает возможности оспорить законопроект об ассигнованиях, и бывает, что депутатам приходится представлять довольно странные поправки, чтобы выразить свою точку зрения на то, каким образом должен работать тот или иной налог или скидка. Даже если сама поправка как таковая не имеет большого смысла, она может послужить зацепкой для проведения крупных дебатов по вопросу, например, о том, сколько денег уходит на предоставление скидок с налогов и кто получает от этого наибольшую выгоду. Можно проголосовать против предложений правительства, но нельзя изменить законопроект таким образом, чтобы, скажем, увеличение персональных пособий оплачивалось за счет увеличения налогов на доходы от продажи акций или другой капитальной прибыли. Очень трудно представить какую-либо связную альтернативу бюджетной стратегии, которая неизбежно определяет собой повестку дня во время дебатов.
Рамки, в которые загоняют дебаты, и тот факт, что сами эти прения проходят по бюджету, практически не затрагивая вопросы общего уровня государственных расходов и займов, приводят к тому, что парламент никогда не изучает весь груз налогов в целом. Отделение налогообложения от социальных выплат означает, что взаимосвязи между ними внимания не уделяется; например, если чьи-то доходы возрастут, эти люди начнут выплачивать большую сумму налогов, но при этом потеряют право на жилищное пособие или бесплатные школьные завтраки для детей. Такая процедура даже поощряет правительство рассматривать проблему не в целом, а по кускам. Изменения в систему налогов часто вносят по конкретным вопросам, возможно, под давлением со стороны какой-либо заинтересованной группы или для обеспечения успеха на выборах. В результате налоговая система только разрослась.
Бюджет и законопроект об ассигнованиях — только две грани контроля, осуществляемого парламентом над доходами и расходами правительства. В обычную сессию палата тратит 17 дней, где-то с середины марта до середины июля, на рассмотрение
Законодательство в области предоставления денег правительству проделало долгий исторический путь, прежде чем обрело нынешнюю форму. В XIV веке палата общин просто голосовала, теперь она изучает законопроект. С самого начала палата общин закрепила за собой права на законопроекты о предоставлении субсидий и ассигнований. Палата лордов не могла выдвигать подобных законопроектов или вносить в них поправки, в ее власти было только дать свою санкцию или отказать в ней. Время от времени палата лордов пыталась вырвать эти полномочия у палаты общин, создавая конституционные конфликты (см. главу пятую). Право предоставлять субсидии было в конечном счете закреплено за палатой общин в XX веке. Этим она обязана усилиям, предпринятым администрацией Гладстона в конце XIX столетия, чтобы привести государственные финансы в некое подобие порядка. В XVII и XVIII веках подкуп и коррупция были обычным делом. Например, в XVII веке все налоговые поступления направлялись в налоговое управление казначейства, а затем распределялись между департаментами. «Казна» помещалась в конце Вестминстер-холла, рядом со старой Звездной палатой. Ассигнования (мешки с монетами) выдавались помощникам счетоводов, а «квитанции» имели вид деревянных палочек четырех футов длиной, на которых насечками отмечались тысячи, сотни и десятки фунтов, шиллинги и пенсы, но не фартинги. Палочки делили пополам: одна половина оставалась в казначействе, а другую выдавали в качестве расписки тому, кто приносил деньги, например, таможенным или акцизным чиновникам. Палочки использовались вплоть до их отмены в 1826 году, и, как мы уже знаем, именно из-за них парламент сгорел в 1834 году. Таможенные и акцизные сборы поступали в налоговое управление по средам; по пятницам подводили баланс наличности, заносили его в бухгалтерские книги и представляли начальству. Существовала и «черная книга казначейства», однако не для того, чтобы заносить в нее неплательщиков. В ней излагался текст присяги на латыни, которую приносили казначейские чиновники. Теперь персонал министерства финансов уже не приносит латинских клятв, обязывающих к честной и беспорочной службе; эту процедуру заменила собой «проверка на благонадежность».
В те времена деньги попросту ссыпали в большие сундуки из вяза. Если в сундуках не оставалось места, мешки с деньгами сваливали на пол. Одна из «реформ», предпринятых в конце XVII века, свелась попросту к увеличению замков на сундуках и укреплению дверей! Счетоводы самого казначейства, сводившие дебет с кредитом, запросто могли прикарманить большие суммы денег, несмотря на все свои латинские клятвы, и не упускали ни одного удобного случая, чтобы этим заняться.
Поползновения к реформам возникали после громких скандалов, как, например, в 1667 году, когда палата общин постановила выделить миллионы фунтов стерлингов на переоснащение военного флота накануне второй войны с Голландией, и оказалось, что корабли в плохом состоянии, а моряки умирают с голоду на улицах, не получая жалованья. Флотский казначей сэр Джордж Картерет был признан палатой общин виновным в растрате более трех миллионов фунтов, однако палата лордов эту вину с него сняла. Позднее он был исключен из палаты общин. После этого инцидента палата общин настаивала на том, чтобы любые просьбы о субсидиях, поступающие от правительства, обсуждались в палате на правах комитета с ведением протокола и чтобы только палата общин (а не палата лордов) могла предоставлять деньги королю.
Этих реформ оказалось недостаточно для борьбы с продажностью и некомпетентностью. Почти сто лет спустя в счетах по расходам на оборону имелась двадцатилетняя задолженность, а чиновники могли воспользоваться процентами с государственных средств, переводимыми на их собственные банковские счета, решая на свое усмотрение, когда оплачивать государственные заказы или выдавать жалованье. Такие злоупотребления казенными деньгами привели к учреждению в 1757 году Государственного фонда: счета всех правительственных департаментов были сведены воедино и переданы в Английский (государственный) банк для покрытия в нужное время.
Но и это не решило проблему. Крупные суммы денег по-прежнему куда-то пропадали; например, в 1806 году канцлер казначейства доложил, что 455 миллионов фунтов попросту исчезли. Тогдашний главный казначей Томас Стил мог присвоить кое-что из этих денег; впоследствии его уличили в злоупотреблении государственными финансами. Но парламент начал осознавать, что казначейству нельзя доверять в распоряжении денежными запасами страны, не установив за ним никакого надзора. Специальный комитет, учрежденный в 1807 году, рекомендовал создать новое ревизионное бюро, независимое от казначейства, которое рассматривало бы все финансовые дела правительства и представляло парламенту ежегодный отчет. Потом разразилась война. Рекомендации специального комитета были осуществлены только в 1866 году: в результате одной из административных реформ Гладстона возник Департамент финансового контроля и ревизий, возглавляемый главным ревизором — чиновником, назначаемым палатой общин, независимым от казначейства.