Повседневная жизнь британского парламента

Макдональд Уна

Британское законодательство надлежит приводить в соответствие с европейским. Директивы Евросообщества предоставляют национальным правительствам определенное пространство для маневра, чтобы адаптировать это законодательство к политической и экономической ситуации в своей стране, однако после того как директива была принята Советом министров, ее следует выполнять буквально. Выборный Европарламент может предлагать поправки к законам, которые должны рассматриваться Комиссией и Советом, но не являются для них обязательными. Комиссия обладает огромной властью в плане разработки законов, которые Совет министров вправе отклонить, но ЕК предлагает столько законопроектов (пользуясь при этом преимуществом постоянства и преемственности по сравнению с Советом), что многие из них принимаются без должного изучения. Комиссия

также следит за тем, насколько четко страны ЕЭС следуют положениям Римского договора. Она и сама может издавать законы, которые обязательны к исполнению во всем ЕЭС и не требуют одобрения Совета министров, особенно в области сельского хозяйства, угля и стали, а также «политики в области конкуренции» (имеющей целью обеспечить честную и равноправную конкуренцию между промышленностью европейских стран).

Комиссия находится далеко от Вестминстера, и у британских депутатов есть мало возможностей наведаться в Брюссель или пообщаться с коллегами из Европарламента. В Брюсселе постоянно проживают два британских комиссара, один из которых всегда является бывшим депутатом, но и эти комиссары почти не поддерживают контактов с членами британского парламента. Неудивительно, что при столь ограниченном политическом вкладе многие директивы Еврокомиссии, а также ее навязчивое стремление устанавливать общие стандарты, например ставку НДС, находятся вне всякой связи с реальными потребностями стран-членов.

Парламент практически не может изменить решения, принятые ЕЭС, разве что ему, опираясь на поддержку общественности, удастся убедить правительство в ходе парламентских дебатов и «правительственного часа», что новые предложения будут неприемлемы для Великобритании. Тогда премьер-министр, председательствующий на заседании правительства, и другие министры должны попытаться повлиять на Совет министров. Это сражение может быть проиграно, особенно сейчас, когда, после принятия национальными парламентами стран-членов ЕЭС Закона о единой Европе в 1986 году, право вето было фактически отменено. [47]

47

В 2007 году может вступить в силу Конституция ЕС, если ее ратифицируют все члены Евросоюза. По Конституции, любое предложение будет приниматься лишь в том случае, если за него проголосуют как минимум 15 стран, представляющих не менее 65 % населения ЕС. Для блокирования решения против него должны выступить как минимум четыре страны. Конституция также предусматривает отмену права вето членов союза почти в 50 областях, среди которых — юридическая система, кооперация действий полиции, образование и экономика. У стран ЕС останется право вето на решения, связанные с внешней политикой, обороной, социальной безопасностью, налогами и культурой.

Министрам приходится лететь в Брюссель, Люксембург или другую европейскую столицу для проведения этих затяжных переговоров, явно ведущихся на измор. Заседания, длящиеся всю ночь — обычное дело, а не исключение; они продолжаются до тех пор, пока не будет принято решение или дело не зайдет в тупик. Министрам не обязательно дожидаться их завершения, поскольку каждая национальная делегация состоит из министров и госчиновников, и вопреки британским традициям старшие госчиновники занимают положение министров «на общественных началах» и могут продолжать переговоры в отсутствие последних. Как только решение принято, председатель Совета, избираемый на полгода от каждой страны по очереди, подводит итог и объявляет о результате голосования, если только его не оспорит одна из национальных делегаций. Решение обязательно для исполнения всеми странами-членами.

Раньше было возможно наложить вето на решения Совета министров. Многие страны-члены, поступая по континентальной традиции, «присоединяются к большинству», принимая его точку зрения, даже если они возражали против нее до последнего момента. Однако Франция редко поступает таким образом. Согласно «Люксембургскому компромиссу» 1966 года, французская делегация противопоставляет свое вето тому решению, которое сочтет не отвечающим национальным интересам — иногда не в открытой форме, а попросив отсрочить (часто до бесконечности) принятие решения, чтобы предоставить

время для дальнейших консультаций: теперь такой метод уже недоступен.

Вернувшись на родину, министры должны отчитаться перед парламентом о своей поездке, сделав правительственное заявление, а депутаты задают им вопросы о результатах переговоров обычным путем. В прессе сообщают, что министры «победили» или «проиграли» в Брюсселе. Парламент, понятное дело, тоже оперирует такими терминами, поскольку речь идет о национальных интересах.

Помимо вопросов к министрам парламент попытался изучить директивы и постановления Европейского сообщества. Первый Акт о европейских сообществах 1972 года не предусматривал определенной процедуры парламентского рассмотрения европейского законодательства. Во время дебатов по законопроекту тогдашнее правительство пообещало, что парламент будут заблаговременно информировать о законодательных инициативах Европейской комиссии (публикуемых в официальном отчете ЕЭС) и что в палате будет отводиться время для вопросов и прений по европейским делам. Парламент быстро решил, что этого недостаточно, и в 1974 году обе палаты учредили специальные комитеты для изучения европейского законодательства и слежения за событиями в ЕЭС.

В компетенцию комитета по Европейским сообществам палаты лордов входит представление докладов, в которых «поднимаются важные политические или принципиальные вопросы», и освещение «других вопросов, к которым комитет считает нужным привлечь особое внимание палаты» (см. главу четырнадцатую). Разнообразные подкомитеты составляют подробные доклады по значимым инициативам ЕЭС. В общей сложности в них состоят более сотни пэров, и обычно они принимают на рассмотрение вопросы, рекомендуемые председателем комитета, например европейская валютная система, помощь странам третьего мира или Европейская космическая программа.

Специальный комитет по европейскому законодательству палаты общин включает 16 членов, в задачу которых входит изучать документы, нескончаемым потоком поступающие из Европейской комиссии, в среднем по 65 в месяц в 1979 году, и давать палате рекомендации по поводу их относительной важности для обсуждения. К комитету прикреплены восемь секретарей палаты, получающих зарплату; они изучают документы и подготавливают по каждому из них краткий доклад. Комитет не выражает своего мнения по поводу рассматриваемых документов, а просто собирается каждую неделю, чтобы решить, какие из них следует обсудить в палате или в постоянном комитете, а какие попросту упомянуть в отчете комитета с кратким изложением содержания для сведения палаты. Это кропотливая и неблагодарная работа.

В палате общин дебаты по законодательным актам ЕЭС обычно проводятся после 22.00 и длятся примерно полтора часа. В сессию 1985/86 года они устраивались 22 раза, в 1986/87 году — 16 раз и в 1987/88 году — 21 раз, включая дебаты по бюджету. Дебаты в постоянных комитетах могут продлиться до двух с половиной часов по любому вопросу, например по Европейской программе исследований в области здравоохранения или по профилактике загрязнения окружающей среды асбестом. Постоянные комитеты учреждают по мере надобности, а решение передать европейский документ в постоянный комитет может быть заблокировано 20 депутатами, вставшими со своих мест. После принятия нового регламента в 1979 году такого не случалось, а до того было лишь однажды. Дело в том, что правительство консультируется с оппозицией по обычным каналам по поводу того, какие документы она бы хотела обсудить в палате, поэтому документы, передаваемые в постоянные комитеты, обычно не вызывают возражений. Кстати, формально проголосовать за них можно и в палате.

Главных дебатов по делам Европейского сообщества в каждую сессию бывает четыре: два по европейским делам вообще, один по ежегодно устанавливаемым ценам на сельхозпродукцию и еще один по ежегодному бюджету. Прения проводятся по «предложению по существу», в которое можно вносить поправки, голосовать по нему и, теоретически, отклонить. В последние годы прения проводятся по установленному образцу: депутаты-консерваторы, противники Общего рынка, лейбористы и другие депутаты образуют временную коалицию, объединяемую критикой разорительных субсидий фермерам, превышения бюджета и т. д. Однако противников Общего рынка среди консерваторов набирается не слишком много, чтобы оказать существенное влияние.