Право Европейского Союза

Кашкин Сергей Юрьевич

К специальным процедурам относятся те, которые используются только при принятии решения по определенному вопросу. Они не применимы к другим вопросам. Специальная процедура находится в зависимости от специфики проблематики, характер протекания процедуры органически связан со сферой принятия решения. Так, бюджетная процедура зависит от структуры статей расходов бюджета Союза, а, например, процедура заключения международных соглашений ЕС — от специфики заключения международных соглашений и трансформации их в правопорядок Союза.

Общие законодательные процедуры можно подразделить по степени их распространенности на основные и неосновные. Основными являются наиболее распространенные — процедуры консультаций

и совместного принятия решений, к ним также можно отнести и процедуру «Комиссия — Совет». Не являются основными процедуры сотрудничества и санкционирования.

Общими чертами, характерными для законодательных процедур Европейского Союза, являются наличие одних и тех же субъектов, участвующих в принятии решения, а также то, что процесс принятия решения всегда проходит три этапа: подготовка проекта и законодательная инициатива, обсуждение проекта решения, принятие решения. При этом основные различия в законодательных процедурах Союза проявляются во второй фазе — фазе обсуждения.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза понятия «законодательный процесс» и «законодательные процедуры» будут относиться только к принятию юридически обязательных (как правило, нормативных) актов законодательными институтами Союза — Европейским парламентом и Советом (см. вопросы № 17 и № 35).

Остальные процедуры (процедуры издания «незаконодательных» актов в значении Лиссабонского договора — см. вопрос № 27) будут считаться иными правотворческими процедурами.

71. В чем состоит процедура консультаций?

Классической правотворческой процедурой в Европейском Союзе принято считать процедуру консультаций. Принято также говорить, что это самая «древняя» и самая «простая» законодательная процедура. Изначально, до 1986 г., она являлась основной процедурой принятия решений в Сообществе.

Это, однако, не совсем так. Дело в том, что наряду с процедурой консультаций первоначально учредительные акты предусматривали применение по широкому кругу вопросов еще более простой процесс принятия решений — процедуру «Комиссия — Совет», которую и сегодня можно встретить в тексте договоров (например, ст. 45, 49, 132 Договора о ЕС). Принятие решений в этой процедуре зависит, как видно из названия, исключительно от двух институтов: Комиссии — инициатора решения, и Совета — органа, рассматривающего и утверждающего решение без какого-либо участия Европейского парламента. Чрезвычайно простой характер процедуры «Комиссия — Совет» позволяет сказать, что это даже своего рода «протопроцедура», содержащая зачаточные элементы регулирования отношений, определяющих законодательный процесс в Европейском Союзе сегодня.

Процедура консультаций несколько сложнее. Особенностями этой процедуры являются быстрота и исключительно консультативный характер полномочий Европейского парламента. Однако в отличие от процедуры «Комиссия — Совет» мнение Европейского парламента имеет определенное значение.

Первой стадией процедуры консультации является правотворческая инициатива Комиссии. Инициатор представляет проект решения в Совет. За этим следует запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее Европейский парламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения, оформляемого резолюцией. После чего Совет принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его. Юридически Совет не обязан учитывать заключение Европейского парламента, но Совет обязан дождаться его поступления. Как сформулировал Суд в своем Решении по делу SA Rйquette Frйres v. Council, данное положение является существенным процедурным требованием и его несоблюдение

влечет аннулирование утвержденного акта.

Процедура консультаций является одной из наиболее распространенных законодательных процедур Союза. Она встречается достаточно часто в учредительных актах (например, ст. 52, 67, 83, 89 Договора о ЕС) и по праву причисляется к основным правотворческим процедурам.

Процедура консультаций и процедура «Комиссия — Совет» применяются при принятии решений в рамках сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, т. е. по третьей опоре [109] . При этом процедура консультаций применяется в подавляющем большинстве случаев.

109

В рамках третьей опоры, при использовании процедуры «Комиссия — Совет», законодательная инициатива принадлежит не только Комиссии, но и любому государству-члену.

Процедура «Комиссия — Совет» и процедура консультаций являются порядками принятия решений, характерными и даже типичными для международной организации.

В соответствии с Лиссабонским договором процедура консультаций будет являться главной разновидностью «специальной законодательной процедуры».Ее сфера применения значительно сокращена в пользу процедуры совместного принятия решений, переименованной в «обычную законодательную процедуру» (см. вопрос № 73). Процедура «Комиссия — Совет» сохранится в отдельных случаях для незаконодательных актов.

72. Что представляет собой процедура сотрудничества?

Лейтмотивом принятого в 1986 г. Единого европейского акта была введенная им новая для того времени законодательная процедура — процедура сотрудничества. Данная процедура более сложная, чем процедура консультаций, и роль Европейского парламента при принятии решений в процедуре сотрудничества значительно выше. Определенное сходство процедура сотрудничества имеет с процедурой совместного принятия решений, однако процедура сотрудничества значительно проще нее. Справедливо будет отметить, что «процедура совместного принятия решений является логическим продолжением процедуры сотрудничества». Так же как и процедура совместного принятия решений, процедура сотрудничества описывается в специальной статье — ст. 252 Договора о ЕС.

Процедура сотрудничества начинается, что совершенно естественно, с правотворческой инициативы Комиссии. Проект решения направляется в Европейский парламент и в Совет. Далее Европейский парламент дает заключение по проекту решения (так называемое первое чтение) и направляет его Совету. В случае получения положительного заключения парламента Совет утверждает решение. При негативном заключении Европейского Парламента Совет на основе изложенных в заключении замечаний вырабатывает общую позицию (одобряя ее квалифицированным большинством) по проекту решения и направляет ее Европейскому парламенту.

Европейский парламент рассматривает общую позицию (так называемое второе чтение), и по результатам рассмотрения далее процедура может развиваться следующим образом.

Если Европейский парламент дает положительное заключение по общей позиции или не рассматривает ее в течение трех месяцев, то Совет безусловно утверждает решение квалифицированным большинством голосов.

Если Европейский парламент дает отрицательное заключение по общей позиции, на основе абсолютного большинства голосов отклоняет ее (отлагательное вето), то Совет единогласно может утвердить решение, игнорируя отрицательное заключение Европейского парламента по общей позиции.