Российская бюрократия: проблемы и перспективы
Шрифт:
Парето также выделяет еще одно противопоставление - частной собственности и конкуренции, инициативы и бюрократизации, однако не дает ясного ответа на вопрос их взаимоперехода. Парето исходит из положительного отношения к частной собственности и конкуренции как институтам, которые способствуют развитию и преумножению богатства. Бюрократизация общественной жизни, рост чиновничества, при помощи которого происходит перераспределение накопленных богатств между людьми, обладающими властью, и другими слоями, могут привести к экономическому спаду. Свободной конкуренции, инициативе экономических субъектов Парето противопоставляет социальную кристаллизацию, а также этатистскую и бюрократическую организацию.
Постепенное расширение сферы бюрократии, управления экономикой, вытеснение свободной частной инициативы и рыночных механизмов Парето связывал с развитием гуманистических идеологий в плутодемократических
Парето обращает внимание на то, что европейские государства развиваются, подобно Восточной римской империи, к бюрократической кристаллизации, но сколь быстро произойдет эта бюрократическая кристаллизация и возможен ли обратный процесс, у Парето более или менее однозначного ответа не дается. [13] Но главное - Моска и Парето подтвердили концепт элитарности политического управления. [14]
13
См.: Реймон А. Этапы развития социологической мысли. М.: Прогресс - Политика, 1992. С. 452–471; Колядин А. В. «Группа интересов» против «элиты»: теория А. Бентли в контексте взглядов элитистов (Г. Моска, В. Парето, Р. Михельс) // Вестник Томского государственного университета. Философия. Социология. Политология. 2016. № 3 (35). С. 186–191.
14
См.: Орлов И. Б. Современные теоретические доктрины государственной политики и управления // Право и управление. XXI век. 2013. № 3 (28). С. 46; Алексеева О. В. Классические теоретические основы исследования политических элит // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. № 4. С. 271–277.
Итак, обзор теоретических осмыслений феномена бюрократии классиками политической науки позволяет сделать вывод о неполноте их исследовательских подходов. Концепции, описывающие отношения бюрократии и общества с позиций единства бюрократии и элитарного правления (Моска); взаимоотрицания элитарности и бюрократической кристаллизации (Парето); как и тождества чиновничьего государства и гражданского общества (Гегель); бюрократии как вторичного социального образования, производного от классов, а также аппарата, организующего интересы господствующих классов (Маркс); противопоставления представительной власти бюрократическому управлению (Токвиль, Милль), не раскрывают достаточно полно природу этого социального явления.
Недостаточно полное освещение феномена бюрократии в работах классиков зарубежной политической науки отчасти объясняется тем, что система «западных» и «восточных» государственных институтов, развивающихся вместе с обществом, также подверглись изменениям. Этот путь в самом общем виде можно определить как процесс движения от государства-общины к государству-классу через сословно-представительное государство к бюрократическому господству в его различных проявлениях, а от последнего - к «государству-нации».
Институт бюрократии в этих обществах находился в процессе постоянного становления и развития, совмещая в себе и уже отжившее и нечто новое, формирующееся. Теоретические же обобщения, как правило, направлены на выявление уже установившегося. Им трудно работать с тем, что находится в диффузном состоянии, поэтому теоретическое осмысление, направленное на создание всеохватывающей тот или иной жизненный феномен концепции, неизбежно грешит либо однобокостью либо противоречивостью.
Анализ практики функционирования института бюрократии на Западе и развитие гражданского общества, которое чаще всего рассматривались классиками политической науки (философской, исторической, социологической и др.) в противовес государственным институтам, вызывает сложности в осмыслении сущности бюрократии. Это связано с тем, что не учитывался тот факт, что в организациях гражданского общества формируется своя бюрократия, назначение которой, по сути, состоит во внесении рационализма в стихийно действующие механизмы общественной саморегуляции. Государственная бюрократия и бюрократические структуры гражданского общества объединяет лежащее в их основе стремление к рациональности, они находятся в сложных взаимоотношениях притяжения и отталкивания. Развитие событий XIX–XX веков и современный политический процесс начала ХХI века показали, что, несмотря на стремление верховной власти ограничить действие
В странах, где механизмы саморегулирования были достаточно развитыми, государство стало ориентироваться на поддержку общественных отношений с целью рассредоточения социальной власти и содействия формированию новых защитных механизмов саморегулирования, и, напротив, в странах, где эти структуры недостаточно развиты, единство аппарата общественной власти и государственной бюрократии в определенных социально-исторических условиях привело к снижению роли институтов «гражданского общества» и возникновению авторитарных режимов.
Наиболее результативное теоретическое обобщение проблем взаимодействия государственных чиновников и общества предстает в работах М. Вебера. Он анализировал бюрократию с точки зрения теории классов: бюрократии и гражданского общества, политики и управления, элиты и бюрократии, представительной и административной властей, лидерства и бюрократии, формальной структуры административной власти, форм бюрократической рутинизации, бюрократического господства.
Согласно Веберу, политика - это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних людей над другими. Кажется, что ничего новаторского в веберовской мысли о политической сфере нет, если он постулирует известный тезис о господстве как узаконенном насилии. Но Вебер рассматривал господство, как справедливо замечают П. П. Гайденко и Ю. Н. Давыдов, не только и не столько как прямое физическое насилие, а прежде всего как деятельность, направленную на обеспечение организационного аспекта господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого. [15] Вебер подчеркивает, что такая деятельность необходима не только для тех, кто непосредственно реализует господство, для сферы управления, но и для всех членов общества.
15
См.: Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3. С. 175.
Источниками роста бюрократии, чиновников-профессионалов в различных сферах жизни общества (экономической, научной, культурной и т. д.) Вебер считал процессы социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе. Эти процессы сопровождались отделением «производителя», то есть непосредственного исполнителя от используемых этим производителем средств производства. В результате этого отделения возникла необходимость в «посреднике», обеспечивающем связь «производителя» со средствами производства, «деятеля» - с орудиями деятельности.
Сфера бюрократии, в соответствии с позицией Вебера, расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, ростом образования, подъемом уровня общей культуры, растущей взаимозависимостью различных областей экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества глобальных внешнеполитических интересов.
Вебер обращает внимание на те потенциальные опасности, которые несет в себе бюрократизация даже в условиях правового государства. А именно: бюрократизация неизбежно влечет за собой деперсонализацию принятия решений в соответствии с правилами и процедурами; концентрацию средств управления; претензии находящихся на вершинах бюрократической иерархии на право принятия политических решений. Причем он подчеркивает, что во «внеправовых» формах государственности негативное проявление этих субстанционных черт бюрократии усиливается.
По Веберу, как известно, господство бывает трех типов: рациональное, традиционное и харизматическое. Типология господства основана непосредственно на характере мотиваций, которые вызывают повиновение. Рациональное господство основано на вере в обязательность легального установления и легальность носителей власти, осуществляющих господство. Традиционное господство базируется на вере в священный характер старых традиций и в легитимность тех, кто в силу традиций призван осуществлять власть. Харизматическое господство предполагает выходящую за позиции обыденной и рациональной форм отношений личную преданность, вызванную наличием особых качеств у лидера, и доверие к установленному им порядку. Причем Вебер считает, что в действительности возможны смешанные варианты этих трех идеальных типов. Бюрократия является идеальным типом легального господства, воплощением рациональности власти.