Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

Новый подход к государственному управлению требует значительных изменений, которые состоят в том, чтобы привнести в государственные организации методы частного сектора и рыночные механизмы. Многими специалистами в области государственного управления считается: «1. Частный сектор намного эффективнее государственного; в нем рождаются все управленческие новшества. 2. У государственного и частного секторов достаточно много общего, поэтому управление в первом можно значительно изменить с помощью методов, заимствованных у последнего. 3. Реформы прошлых лет мало чему могут научить нынешних реформаторов». [40] В основе деятельности структур государственного управления должен лежать принцип: «органы государственного управления должны делать как можно меньше». [41]

40

Downs G. W., Larkey P. D. The Search for Government Efficiency: From Hubris to Helplessness. New York: Random House, 1986. P. 219.

41

Ibid. P. 216.

В

то же время центральное правительство (в согласии с этой позицией) должно создавать общенациональные нормы и правила. Соответственно данной ситуации, в рамках этих правил могут действовать саморегулирующиеся, имеющие цели прибыли организации, которые самостоятельно определяют задачи, организационные формы, партнеров-поставщиков.

Следует отметить, что методы частного сектора требуют самого глубокого анализа, но стремление при помощи рыночных механизмов решить большинство проблем современного общества, создавая «умные», саморегулирующиеся управленческие системы, затруднительно. Так, анализируя «изъяны рынка» Дж. Стиглиц определяет следующие условия, при которых рынок не решает социальные проблем. Это - инфляция, безработица, несостоятельность конкуренции, внешние эффекты (экстреналии), неполные рынки, общественные товары, несовершенство информации. [42]

42

См.: Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора: пер. с англ. М.: МГУ; ИНФА, 1997. С. 76–84. См. также: Социально-экономическая эффективность: опыт США. Роль государства / отв. ред. В. И. Марцикевич. М.: Наука, 1999.

В последнее время в анализе государственного управления все большее значение приобретает еще одно концептуальное направление, в основе которого находится термин «политическая сеть». Концепция политических сетей имеет корни в теориях, которые посвящены взаимодействию гражданского общества и государства. Можно отметить следующие направления: плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений, неоинституциализм в социологической версии. [43]

43

См.: Сморгунов Л. В. Сетевой подход к государственному управлению // Вестник КРАГСиУ. Управление и кадровая политика. 2000. № 2. С. 4–13. Также см.: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. С. 50–58; Курочкин А. В. Государственная управление как наука: история и современное состояние. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2011.

Концепция политических сетей существенно меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики в широком значении последней: «1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики и при сетевом подходе государство и его институты являются одним из акторов производства политических решений; 2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве “сцепленных” с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен с ними своими ресурсами; 3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы сетевой подход предполагает новый тип управления “руководство”… общая характеристика которого нашла выражение в формуле “управление без правительства” или “руководство без правительства”…» [44]

44

Сморгунов Л. В. Сетевой подход к государственному управлению. С. 6.

Руководство в рамках политической сети отличается как от простого администрирования, когда источником политических решений выступает верхушка иерархической пирамиды государственной власти, а общественные институты оказывают на этот процесс лишь опосредованное влияние, так и рыночной модели государственного управления с ее акцентом на принципы торговой сделки, в которой каждый пытается максимизировать свой особый интерес. Оно осуществляется через переговоры между государственными и негосударственными институтами и направлено на выработку удовлетворяющего стороны политического решения. Считается, что данная модель управления эффективнее рыночной и иерархической и лучше обеспечивает общественные потребности. [45]

45

Сморгунов Л. В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. № 3. С. 108.

См. также: Государственная политика и управление / под ред. Л. В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. С. 235–245.

Наконец, одной из теорий в исследовании проблем государственного управления является синергетический подход. Синергетика возникла в системе естественных наук. Вместе с тем, как и многие другие естественнонаучные методологические инструменты, этот инструмент оказался применим и в общественных науках. Для изучения вопросов государственного управления из системы синергетической методологии представляет интерес прежде всего принцип самоорганизации.

Самоорганизация представляет собой процесс самопроизвольно происходящих изменений социальных структур от неупорядоченности к порядку (собственно самоорганизация) и обратно (самодезорганизация). На практике это проявляется в том, что если правительство данной страны проводит политику, не представляющую интересы большинства народа, он начинает жить по своим собственным законам, различными способами и путями обеспечивая свои потребности, функционируя тем самым как самоорганизующаяся система. Поэтому, если субъект управления будет проводить в жизнь сценарии, позитивные с его точки зрения, но противоречащие тенденциям самоорганизации управляемой системы, то это приведет либо к ее деформации, либо к тому, что реальный результат будет принципиально отличаться от запланированного. Кроме того, субъекты принятия и исполнения решений должны иметь в виду, что в общественных системах, особенно в ситуации, когда они находятся в неустойчивом состоянии, даже слабые воздействия на входе в систему могут превратиться на выходе из нее в самые разрушительные последствия. [46]

46

См.: Государственное управление и политика / под ред. Л. В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 53–57; Курочкин А. В. Государственная управление как наука: история и современное состояние. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2011. С. 30–42.

Однако самоорганизация не является исключительно ответом управляемой системы на негативные воздействия. Более того, так как управляющий субъект всегда вынужден действовать в рамках «организационного порядка» (системы формальных и неформальных норм и отношений), который принципиально не способен охватывать все элементы организационных отношений и оставляет внутри себя «пустоты» и «допуски», самоорганизация («живой управленческий труд») должна заполнять их. Таким образом, самоорганизацию и организационный порядок необходимо рассматривать как взаимодополняющие части управленческой деятельности. Управляющий субъект может экономить свои усилия, если ему удастся мобилизовать внутренние источники организационной энергии управляемого объекта и использовать положительные возможности самоорганизации. [47]

47

См.: Пригожин А. И. Современная социология организаций. М.: Интерпракс, 1995. С. 72–76.

Итак, механическая обусловленность в понимании организации предполагала преимущественное целенаправленное воздействие на организационные процессы, общую контролируемость ее составляющих и целей. Современный метод - это вероятностный подход, исходящий из относительной автономности и спонтанности, которые должны доминировать в организации и социальной системе.

Последнее предполагает ограничение возможностей управления и признание высокой степени самодвижения и самоорганизации.

Эта переориентация не обходится без методологических преобразований. Возникла необходимость в более специфических методах изучения предмета, который в определенной степени закрыт для научных исследований. Организация становится менее понятной, а ее компоненты - измеримыми. Организационные отношения проявляются по методу «черного ящика», когда известны «входы» в организацию и «выходы» из организации.

Вместе с этим не является продуктивным способ определения цели организации, если декларируется экономическая эффективность организационных отношений. Наконец, естественность наличия формальных и неформальных отношений предполагает необходимость постоянной их фиксации, определения форм их взаимодействия. Но так как в жизни имеет место повторяющаяся «изменчивость» в организации, последнее должно означать, что нет возможности целенаправленно управлять организационной деятельностью.

Возникает вопрос, возможны ли быстрые и предсказуемые изменения в организационных структурах и в обществе в целом? Ответ не может быть однозначным. Однако в социально-историческом измерении такие изменения невозможны.

Поэтому одни и те же меры в отличающихся политико-социальных условиях не дают единого результата. Например, бюрократическая децентрализация в 90-е годы ХХ века в России по схеме саморазвития не способствовала эффективности государственного управления, а привела к совершенно противоположным следствиям этого процесса, в определенной степени - к неуправляемости. Лишившись политического руководства в лице КПСС (начало 90-х годов), современная российская государственность все еще не создала развитую нормативно-правовую основу, регулирующую режим деятельности бюрократии и других институтов власти, в том числе и апелляционно-арбитражной системы, как и не систематизированы значительно расширившиеся отношения контрактного найма служащих.