Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

Любые «глубокие изменения» требуют, даже если политические лидеры не имеют намерений опираться на аппарат управления, власти профессионалов-управленцев. Проблема в условиях революции и постреволюционных событий заключается не в романтических намерениях «новой политической власти», а в способности данной власти подчинить чиновников или сотрудничать с аппаратом государственной власти. Но, как правило, бюрократический аппарат в процессе радикальных изменений выявляет тех лидеров над собой, которые реорганизуют аппарат и одновременно

являются заложниками аппаратной системы. В этом случае господствует не политическая элита, представляющая интересы масс, а элита над аппаратом, и вместе с аппаратом в себе и для себя, но не для других. Наиболее яркий пример такого рода радикальных реформ современности показал опыт СССР, СНГ и, наконец, часть СНГ - Россия.

В России формально (согласно основному закону) [95] существуют социальные отношения, представленные в форме федеративного государственного устройства. В нашем обществе есть «независимые» ветви власти - федеральное собрание, правительство, судебные органы. Суд на сегодняшний день только пытается сложиться в качестве независимой структуры. Одновременно при организации законодательной и исполнительной властей и на федеральном уровне и, по преимуществу, на уровне региональных структур, как правило, проведен принцип приоритета одной из властей - власти исполнительной (в наличном значении губернаторской, президентской или иной). Этот принцип не отрицается мировым опытом. Однако, например, на уровне федерации не реализуется основное в их взаимоотношении - они не построены по схеме: сильный президент, правительство и параллельно работающий парламент с четко распределенными полномочиями и контрольными функциями над бюрократическими структурами. Политические руководители на самых различных уровнях российской власти до сих пор нередко являются заложниками аппаратной системы.

95

Конституция Российской Федерации. СПб., 1996.

В современном обществе чиновники, служащие, бюрократия, управляющие, аппарат власти в непосредственных или опосредованных связях с руководством, политиками, представительными органами, политическими деятелями общественных союзов в «идеальном» варианте не являются противоположными друг к другу. Но в то же время все они находятся в определенном конфликте, поскольку выполняют взаимосвязанные, но различные управленческие функции. Большая часть последних сосредотачивается в руках бюрократических учреждений. Схему распределения функций между общественной (политической) властью в широком значении и бюрократией можно представить следующим образом: 1) нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, бюрократия на этом уровне является институтом организующим и контролирующим; 2) среднее звено государственного

управления сосредотачивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; 3) в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за бюрократией и правительством, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания представительных, судебных и правительственных структур, а также групп интересов.

Стабильность в современном обществе может быть обеспечена только сбалансированностью общественно-политических и политико-бюрократических начал. Эффективная организация всей политико-управленческой системы требует также сочетания подсистем представительных и бюрократических. Но признание факта разделения властей ни в практической, ни в теоретической основе не отрицает понимания властных отношений в качестве структурно упорядоченной целостности.

Подчеркнем то, что реальная жизнь сложнее идеальных теоретических конструкций, описывающих взаимоотношения различных властей. Например, модель В. Вильсона, в соответствии с которой политики должны принимать решения, а чиновники эти решения обязаны исполнять, в чистом виде не характеризует ни традиционные, ни современные государства. Нынешний чиновник - не исполнитель политических решений, а действующий субъект процесса их принятия, активный и инициативный партнер выборных институтов и т. д.

Соучастие бюрократии в принятии политических решений реализовывается по многим направлениям: например, выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм; информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия решений; использование профессиональных знаний как ресурса власти; использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»; прямое участие государственных служащих высшего звена в принятии политических решений; самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений.

Представители различных теоретических течений и школ создали немало моделей интеракции политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества (модели Ш. Эйзенштадта, Ф. Риггса, К. Сикстона и др.). Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может при определенных условиях трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии. Выступая в качестве политического субъекта, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов, но и через ее лоббистскую деятельность заявляет интересы организованных групп, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы. Этот процесс может выглядеть следующим образом:

Конец ознакомительного фрагмента.