Российская бюрократия: проблемы и перспективы

Макарин Александр

В социологии организаций мы также не находим единой парадигмы административно-государственного управления. Имеет место множество моделей организаций, вокруг которых сгруппировались целые школы исследователей. А. И. Пригожин, анализируя историю этого вопроса с позиции логической реконструкции, предлагает различать следующие основные концепции организации.

«Организация как трудовой процесс». Эта модель «научной организации труда» связана с именем Ф. Тейлора. Работник в ней рассматривается как звено единой специализированной цепи организации, трудовая деятельность которого размельчалась на простейшие элементы с целью задать ему оптимальный режим исполнения. Соответственно, трудовая деятельность принципиально отделялась от управления, которое являлось функцией другого субъекта.

«Организация - машина». Предложили данную концепцию А. Файоль, Л. Урвик и др. Они исходили из того, что организация проявляется

как безличный механизм, состоящий из формализованных отношений, статусов и целей в форме многоуровневой административной иерархии. Организация есть инструмент, при помощи которого решаются поставленные задачи. Человек в организации выступает не в качестве личности, а в форме абстрактного «человека вообще».

«Бюрократическая модель организации». Разработал эту теорию организации М. Вебер (см. об этом ниже).

«Организация - община». Э. Мэйо, Ф. Ротлисберг и их коллеги выдвинули представление об организации как общине, основу которой составляют «человеческие отношения». Организация - это частный случай человеческой общности, особой социальности. В основе ее лежат отношения «человек - человек», «человек - группа». Поэтому такие связи возникают на межличностной базе взаимных привязанностей и общих интересах. Принятые в группе нормы поведения являются доминирующим регулятором отношений общины. Ее структура производна от стихийно складывающихся первичных отношений между людьми через факторы лидерства и престижности. В этих группах особое значение приобретает частное и неформальное право. Контроль поведения отдельного человека (через общественное мнение) и удовлетворение общественных потребностей осуществляет именно такая организация. Социально-психологическая «организация в организации» с трудом поддается внешнему управлению. Наиболее правильный путь воздействия на общину находится в плоскости включения в ее естественную среду и, соответственно, необходим учет ценностей, установок, мотивов поведения носителей организационных отношений.

«Социотехническая модель» предложена группой английских социологов (Е. Трист и др.). Представители социотехнической концепции организации считают, что имеется взаимозависимость между социальной организацией производства и характером технических его средств. Иначе говоря, имеет место, с одной стороны, зависимость внутригрупповых связей от технологии производства, с другой - обратное влияние социально-психологических качеств группы на производственный процесс, главным образом на производительность труда. Поэтому в зависимости от особенностей технологического процесса, в деятельности организации следует учитывать и допускать возможность неформальных способов регулирования организационных отношений.

«Интернациониская модель» разработана Ч. Бернардом, Г. Сайменом, Дж. Марчем и др. Здесь организация рассматривается как система взаимодействий между субъектами деятельности. В процессе взаимодействия индивиды вносят в организацию ожидания и ценности, руководствуются своими собственными представлениями о реальной жизненной ситуации. В силу того, что структура и цели организации являются следствием этих взаимоотношений вместе с формальными правилами и процедурами, в системе управления проявляются элементы неопределенности, и вместе с этим возникает риск при принятии решений. Рациональные действия руководителя имеют свои пределы, как то: ограниченность его знания об организации, неспособность предвидеть всех последствий своего решения, неустойчивость порядка его предпочтений.

«Естественная организация». Авторы этой теории - Т. Парсонс, Р. Мертон, А. Этциони и др. Организационная деятельность анализируется как объективный, самосовершающийся процесс, в рамках которого субъективное начало не имеет решающего значения. Организованность - это такое состояние системы, которое позволяет ей самонастраиваться при воздействии внешних и внутренних составляющих. Целедостижение выступает как один из возможных результатов деятельности системы. Отклонение от цели не является ошибкой или просчетом, а естественным способом функционирования организации, в которой значительное место занимают не планируемые, а стихийные факторы.

Как правило, этот подход избегает взгляда на систему с позиций управления. Социальное образование рассматривается как саморазвивающийся организм, имеющий множество проявлений и собственных законов, направление развития которых предугадать трудно. [37]

В обзоре существующих теорий организаций, однако, более значимо сосредоточиться не на фиксировании многообразия моделей, а на выявлении общих тенденций их эволюции. Справедливо в этом смысле замечает Пригожин, что эволюция методологии западной социологии показывает противоположность настоящего ее состояния начальному содержанию.

37

См.: Пригожин

А. И. Современная социология организаций. М.: Интерпракс, 1995. С. 27–32.

В первых моделях организационная эффективность связывалась с высокой формализацией, организационное творчество закреплялось за высшими структурами в системе иерархии. Деятельность последней дробилась на простейшие компоненты, и узкая специализация означала высокую степень продуктивности носителя организационных отношений.

Современные теории ориентируют на необходимость учета неформальных механизмов регулирования, самостоятельность деятеля определяется как элемент, способствующий успешному развитию организации. Сложный труд выступает как дополнительный мотив, психологические и иные потребности выходят в центр внимания управления организациями. [38]

38

Пригожин А. И. Современная социология организаций. С. 31–32. См.: также: Сморгунов Л. В. Управление в условиях неопределенности: в поисках моделей устойчивого развития // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 11–13; Курочкин А. В. Эффективность государственного управления // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 29–37.

В связи с новыми изысканиями в области политического управления, развитие получила концепция «умной», саморегулирующейся организации, которая находится под влиянием экономического подхода к управлению и формулируется в духе теории «государственного менеджмента». Эта концепция имеет в определенном значении практическое происхождение, представляя собой идеологию административных реформ, начатых в 80-е годы ХХ века в ряде западных стран консервативными правительствами.

Заметим, что демократизация бюрократического управления в форме самодвижения этого управления действительно не была предусмотрена веберовской теорией. Демократизация 80-х годов ХХ века административного сектора на Западе в немалой степени была связана как с проблемой бюджетного дефицита, так и с широким привлечением в аппарат власти квалифицированных специалистов. Но речь идет не только о специалистах по управлению, но и о технических служащих, информационных работниках, «интеллектуалах» и т. д. Отсюда проблема соотношения профессионализации и бюрократизации. Если для Вебера эти две тенденции согласуются друг с другом, то некоторые современные социологи считают, что имеет место глубокое различие между названными формами рационализации.

По мере развития постиндустриального общества все чаще ставится под сомнение эффективность бюрократической иерархии и связанной с нею централизации информации и ответственности, и осуществляется поиск нового качества управления. «Адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе: от «конвейерного» труда к наукоемкому; от индивидуального труда к работе в командах; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности «боссу» к подотчетности «клиентам» (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации работы внутри команд». [39]

39

Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. С. 68. См. также: Сморгунов Л. В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб., 2000. С. 139–166; Pinchot C., Pinchot E. The End of Bureaucracy and the Rise of the Intelligent Organization. San Francisco, 1993; Оболонский А. В. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С. 58; Зинченко Г. П. От администрирования к менеджменту (опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Полис. 1996. № 1. С. 164; Орлов И. Б. Современные теоретические и методологические доктрины государственной политики и управления // Право и управление. XXI век. 2013. № 3 (28). С. 47.