Российская империя в сравнительной перспективе
Шрифт:
В целом, основные черты сложившейся системы формирования политической элиты сохранялись и после реформ 1860-1870-х годов, поскольку в основе организации государственной службы по-прежнему находилась Табель о рангах; однако, социальное происхождение членов элиты стало еще более пестрым. При этом, наряду с системой государственных органов административного управления, согласно Земской реформе 1864 года, была создана система местных – земских – органов самоуправления на выборном начале. Поскольку выборная система основывалась на имущественном цензе, в большинстве губерний членами земств становились дворяне, однако, в земских учреждениях было и значительное представительство различных групп городского населения и даже крестьянства, что способствовало формированию особой социальной группы (земской интеллигенции) с властными полномочиями, распространявшимися на небольшие территории.
Подходя к рассмотрению элиты Российской империи не с социально-сословной, а с функциональной точки зрения, следует говорить, прежде всего, о двух
Что касается офицерского корпуса, то он сам по себе являлся одним из каналов рекрутирования местных элит. Причем, происходило это уже на стадии получения военного образования. Так, при создании в 1731 году Сухопутного шляхетского кадетского корпуса устанавливалось соотношение в нем русских и остзейцев – 3:1. При этом приписывалось, чтобы у русских кадетов в услужении находились выходцы из Прибалтики, а у остзейцев – русские, «дабы тем способом всякой наилучше другим языком обучаться и к оным привыкать мог»11. Уже в петровское время была установлена норма соотношения русских и иностранцев в составе офицерского корпуса 3:1, однако, реально иностранцы составляли в то время примерно 13 %. В начале XIX века, в период Отечественной войны 1812 года, число офицеров с «нерусскими» фамилиями было еще меньше – 9-11,1 %, и это при том, что значительную их часть составляли подданные Российской империи – выходцы с национальных окраин. В то же время, их доля в составе высшего командного состава русской армии была выше. По мнению В.М. Безотосного, карьерным успехам служивших в русской армии носителей иностранных фамилий способствовал и их более высокий, по сравнению с русскими дворянами, образовательный уровень. Из 550 генералов «нерусские» фамилии носили более 38 %, но при этом чуть менее половины из них были выходцами из Прибалтики, Закавказья и Польши, а остальные – представителями различных европейских государств, часть из которых также являлись российскими подданными. Вместе с единоверцами из Греции, с Балкан, из Закавказья православные в генералитете этого времени составляли 66,5 %. В начале XX века число лиц с иностранными фамилиями в составе офицерского корпуса несколько возросло и составило 15–20 %, главным образом за счет выходцев из Прибалтики12.
Структура административного управления
Система административного управления и механизмы ее функционирования на протяжении XVIII – начала XX века прошли в своем развитии несколько стадий, связанных с поисками оптимальной модели управления. При этом тенденции централизации власти и выстраивания властной исполнительной вертикали взаимодействовали с тенденциями децентрализации; происходила борьба принципов федерализма и территориальной автономии с принципом унитаризма; были опробованы различные модели взаимодействия центра и регионов, разнообразные формы прямого управления и самоуправления, а также их сочетания.
Уже в ходе петровских реформ была осуществлена реорганизация всей системы административного управления, органов власти в центре и на местах, их внутреннего устройства и функций, структуры взаимоотношений центра и регионов; переосмыслено само понятие «государство». В это время формируется европеизированное понимание подданства государству, отечеству, воплощением которого является государь, что имманентно предполагает наличие у подданных
Административные преобразования Петра I начались в 1699 году с создания органов самоуправления в городах, и с этого времени система управления стала четырехступенчатой: органы высшего управления – органы центрального управления и органы территориального (местного) управления. Дальнейшая реорганизация системы управления была напрямую связана с военными потребностями государства в условиях неудачно начавшейся Северной войны. Находясь по большей части вне Москвы,
Петр нуждался прежде всего в том, чтобы аппарат исполнительной власти был у него под рукой, и создавал новые учреждения (преимущественно канцелярии) там, где находился сам, не ликвидируя при этом старые. После основания Петербурга канцелярии расположились в новой столице, и со временем центр тяжести управления из Москвы переместился туда, а московские приказы превратились в филиалы петербургских канцелярий. В эти же годы фактически прекратилась деятельность Боярской думы, на смену которой пришла Консилия министров, первоначально возникшая как боярская комиссия, которой царь поручал управление страной во время своего отсутствия в столице. Со временем компетенция Консилии министров расширялась, распространяясь на всю территорию страны, а в ее состав вошли руководители важнейших приказов.
Первые же годы войны обнаружили неадекватность системы управления территориями по схеме приказ – уезд. Уже в 1701 году был создан особый административный округ вокруг Азова и Воронежа. В 1702–1703 годах, по мере завоевания Прибалтики, в качестве самостоятельной административной единицы выделилась Ингерманландия. Все эти нововведения были, по сути, апробацией новых методов управления и форм взаимоотношений центра и регионов, реализованных в ходе губернской реформы 1707–1709 годов, когда было создано 8 губерний (позднее их число возросло до 10).
Создание губерний означало кардинальное изменение всей структуры управления. Губернаторы, назначавшиеся из числа приближенных царю сановников, сосредоточили в своих руках всю административную, финансовую, судебную и военную власть над огромными территориями. В подчинении губернатора находился значительный штат чиновников различных рангов, а в уездных городах располагались воеводские канцелярии во главе с уездными комендантами. Вскоре обнаружилось, что и этого недостаточно, и управление столь обширными территориями с опорой лишь на уездных комендантов недостаточно эффективно, и к 1715 году в губерниях европейской России, Сибири и Урала возникают так называемые доли во главе с ландратами и соответствующими канцеляриями. Деление на доли было осуществлено исходя из определенного (около 5,5 тыс.) числа дворов, являвшихся на тот момент основной единицей налогового обложения. На смену долям в 1719 году пришли провинции во главе с провинциальными воеводами и провинциальными канцеляриями. Трехчленная система административного управления (губерния – провинция – уезд) закрепилась в России вплоть до новой губернской реформы 1775 года.
В исторической литературе нет единства мнений относительно того, означала ли губернская реформа дальнейшую централизацию управления или, напротив, децентрализацию власти. С одной стороны, вполне очевидно, что в результате реформы власть между центром и периферией перераспределялась, и царь фактически делегировал губернаторам часть своих властных функций. Причем, одним из следствий губернской реформы стала ликвидация в центре ставших ненужными областных приказов. Однако, на практике центральная власть не только не ослабевала, но, наоборот, укреплялась. Назначенные царем, полностью подотчетные и зависимые от него губернаторы становились глазами и руками самодержца на местах. По своей сути цепочка царь – губернатор – провинциальный воевода – уездный комиссар означала создание четкой и значительно более эффективной, чем прежде, вертикали исполнительной власти. В 1711 году она укрепилась еще больше с созданием Сената – высшего правительственного органа, которому подчинялись все приказы и канцелярии, и были подотчетны губернии.
Практически одновременно с Сенатом создаются также органы надзора – ведомство обер-фискала, на которое налагалась обязанность следить за исполнением законов чиновниками всех рангов, включая неправильные судебные решения, казнокрадство и взяточничество. В 1722 году на смену этому ведомству пришли органы прокуратуры.
Следующим этапом административной реформы Петра I стало создание коллежской системы, т. е. системы центральных ведомств с отраслевыми функциями. При создании коллегий за образец взяли шведскую систему центрального управления, основанную на принципах популярного в то время учения о камерализме. Согласно этому учению, каждое ведомство наделялось функциями в строго определенной сфере государственной жизни, причем его власть распространялась на всю территорию страны. Любые вопросы в ведомствах решались коллегиально, что, по мысли Петра, должно было уничтожить самоуправство прежних приказных судей, имевших единоличную власть. Для каждого учреждения определялось штатное расписание, т. е. вводился фиксированный состав служащих с фиксированным же жалованьем. «Присутствие» коллегии, т. е. те, кто непосредственно принимал решения, состояло из президента, вице-президента и трех членов. Обязанности всех чиновников, от самых низших до высших, жестко регламентировались, а каждое ведомство получало регламент, в котором определялись его функции, сфера компетенции и ответственность.