Российская империя в сравнительной перспективе
Шрифт:
Первоначально в ходе реформы 1717–1718 годов было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Берг-мануфактур-коллегия. Первые три (в системе коллегий они занимали особое место, будучи подотчетны непосредственно государю) возникли на основе еще ранее созданных Петром учреждений, заменивших приказы. Большое значение имело и создание специального судебного ведомства – Юстиц-коллегии, заменившей сразу несколько судных приказов и отобравшей судебные функции у приказов иного профиля. В подчинении Юстиц-коллегии находились возникшие в 1719 году надворные суды в двенадцати городах, являвшихся центрами судебных округов, на которые была разделена страна, и которые не совпадали с границами губерний. Надворным судам подчинялись провинциальные суды в удаленных от мест расположения надворных судов центрах провинций и нижние суды в уездных городах. Создание этих учреждений, по существу, означало судебную реформу,
На протяжении XVIII века состав коллегий неоднократно менялся. Еще при жизни Петра их число пополнилось особой, Духовной коллегией – Святейшим Синодом, созданным после отмены патриаршества. Затем самостоятельность получила Мануфактур-коллегия. Также, статус коллегии обрела существовавшая первоначально при Юстиц-коллегии Вотчинная контора. При жизни Петра возникли и еще два центральных ведомства. Во-первых, это Главный магистрат, образованный в 1720 году для управления городами страны. В самих городах были созданы городовые магистраты и ратуши, заменившие земские избы. В их ведении оказалось все посадское население страны, различные категории которого были объединены под общим названием купечества. Другой коллегией, возникновение которой отражает специфику взаимоотношений центра и регионов, была Малороссийская. Сам факт возникновения, наряду с отраслевыми коллегиями, центрального ведомства территориального характера указывает на то, что проведение губернской реформы еще отнюдь не означало распространения принципов единообразия управления на всю страну. Сохранение особого статуса вновь присоединяемых территорий, к каковым относили и Украину, было данью средневековой традиции, но одновременно соответствовало особенностям нового, имперского представления о государстве как о конгломерате, объединяющем под единой властью разные народы и территории. В этом отношении подобное устройство Российской империи вполне совпадало с идеальным образом Римской и Византийской империй, по подобию которых конструировалось российское имперское пространство.
К январю 1725 года, когда умер Петр I, создание новой системы административного управления как в центре, так и на местах было в основном завершено. Это была довольно стройная и, по крайней мере в теории, достаточно эффективная для своего времени система. Ее бесперебойному функционированию мешало, однако, несколько обстоятельств. Во-первых, острая нехватка квалифицированных кадров. В России не было не только какой-либо системы специальной подготовки чиновников, но даже сети общеобразовательных учреждений, не говоря уже о высших учебных заведениях. Во-вторых, страна жила в состоянии постоянного финансового дефицита. Новый статус страны на мировой арене и продиктованная этим статусом необходимость содержать огромную регулярную армию и флот, новый бюрократический аппарат, современную дипломатическую службу, европеизированный императорский двор – все это в несколько раз увеличило расходы государства, при том что его ресурсы оставались столь же скудными, как и прежде.
Наконец, важную роль играл и географический фактор. Огромная территория страны, удаленность центра от окраин делали центральную власть фактически зависимой от местной, ведь именно на основании информации с мест принимались решения в столице, и именно эта удаленность вынуждала наделять местную власть максимально большими полномочиями. «Расстояния, несовершенство управления и институциональная неразбериха препятствовали централизации и интеграции и в значительной мере содействовали автаркии в ущерб самодержавию»13. Эти слова С. Беличенко, относящиеся к XIX веку, тем более справедливы для
XVIII столетия. При этом, в отличие от Прибалтики и Украины, на огромных пространствах Поволжья, Сибири и Дальнего Востока в XVIII веке власть в еще меньшей степени могла рассчитывать на создание аппарата посредством рекрутирования в него местного населения, но должна была направлять туда чиновников из центральных районов. С другой стороны, чрезвычайно высок был и уровень зависимости местной власти от центральной: ведь именно центр обладал исключительной прерогативой назначения на должности, насколько хватало сил контролировал местную власть и стремился максимально лимитировать ее самостоятельность. По существу, этот конфликт интересов был воплощением одного из важнейших противоречий в истории Российской империи. Центральная власть стремилась максимально контролировать периферию, справедливо видя в усилении ее самостоятельности угрозу дезинтеграции страны. Но при этом возможности контроля со стороны центра были ограничены, что вынуждало его наделять местную власть широкими полномочиями, ибо только так она могла удовлетворить его, центра, потребности в материальных и людских ресурсах.
Важным свойством новой бюрократической системы стала возросшая роль документа как средства управления. Петровские регламенты требовали тщательного документирования всех видов деятельности, в результате чего документооборот в стране вырос в несколько раз. Вполне естественным следствием стало то, что государственные учреждения не справлялись с потоком документов, дела решались крайне медленно, а число нерешенных дел постоянно росло, причем в первую очередь это касалось заявлений от населения. Все
В условиях тяжелейшего финансового кризиса новые правители страны – достаточно опытные и прагматично настроенные администраторы – вынуждены были прибегнуть к определенной корректировке петровского наследия, не затрагивая, впрочем, его существа. Выход из положения видели в сокращении расходов на армию и государственный аппарат. Помимо этого, вскоре в государственной машине обнаружилась лакуна, не позволявшая эффективно управлять страной. Эта лакуна была восполнена созданием последовательно Верховного тайного совета, Кабинета министров, Конференции при высочайшем дворе и Совета при императорском дворе. Произошло также сокращение штатов коллегий и числа самих центральных ведомств; в 1726 году в уездные города были назначены воеводы для ведения судных и розыскных дел. Позднее были ликвидированы надворные суды и Главный магистрат. С воцарением Елизаветы Петровны осуществили частичную реставрацию петровских учреждений, прежде всего центральных.
Новый этап реформирования системы управления наступил с приходом к власти Екатерины II. Одним из важнейших принципов, неуклонно проводимых ею в жизнь, стал принцип единообразия в системе управления на всей территории империи. В 1763 году в ходе реформы Сената он был разделен на 6 департаментов со строго определенной компетенцией каждого. Были определены функции Сената как высшей контрольной инстанции и высшего судебно-надзорного органа. Основной его задачей провозглашалось наблюдение за соблюдением законов. В том же году были опубликованы штаты местных учреждений, закрепившие петровские принципы службы за жалованье. Для всех чиновников был введен аттестат, утвержден единый формуляр послужного списка; для чиновников, прослуживших 35 лет, установлена государственная пенсия, равная половине оклада. В 1763 году ликвидировали также восстановленный после смерти Петра I Сибирский приказ, а Сибирская губерния оказалась в окончательном подчинении коллегиям на общих основаниях. Так было положено начало унификации управления на всей территории империи, продолженное затем ликвидацией гетманского правления на Украине, объявлением ее губернией и назначением туда губернатора, одновременно возглавившего и Малороссийскую коллегию. Однако, преобразования на Украине проводились постепенно и осторожно и оказались растянутыми на несколько десятилетий. Лишь в начале 1780-х годов там было учреждено три наместничества. С другой стороны, земли, вошедшие в состав империи после разделов Польши, сразу же получили систему административного управления общероссийского образца.
Вместе с тем, стремление к унификации сочеталось в политике Екатерины с тенденцией переноса центра тяжести во всей системе управления из центра на территории. За этой тенденцией стояло стремление избавить центр от решения местных проблем за счет придания местным органам власти большей самостоятельности, что отвечало и просветительской теории, которой руководствовалась Екатерина. По существу, это было и попыткой разрешить конфликт, о котором сказано выше. Сочетание широкого круга полномочий местной администрации (прежде всего, в хозяйственной сфере) с единообразной системой управления на всем имперском пространстве должно было придать всей конструкции большую устойчивость. Следует отметить, что попытки унификации системы управления в это же время предпринимались и в империи Габсбургов, но потерпели неудачу.
После провозглашения в 1775 году принципа свободы предпринимательства Российское государство постепенно самоустранялось от регулирования экономики, что выразилось, в частности, в ликвидации в 1780-е годы ряда отраслевых коллегий с передачей их функций на места и с сохранением в центре лишь ведомств, связанных с обороной, иностранными делами и финансами. Начало этому процессу было положено губернской реформой 1775 года. Страна была разделена на губернии с населением в 300–400 тыс. человек. Две губернии объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором. Никакие национально-исторические и экономические особенности отдельных территорий при этом во внимание не принимались, и речь шла лишь об удобстве управления. В течение первых десяти лет после начала реформы число губерний составило 25, но затем они были вновь разукрупнены, и их число составило 50. Приблизительно такое же число губерний сохранялось вплоть до конца XIX века. Губернии делились на уезды с населением в 20–30 тыс. человек. Провинции, таким образом, ликвидировались, и была принята двухчленная схема. Главой административной власти в уездном городе стал городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией. На территории уезда эти функции исполнял капитан-исправник. Он также представлял нижний земский суд, который был коллегиальным органом управления территорией уезда и обладал в основном полицейскими функциями. В городах сохранялись старые и создавались новые органы городского самоуправления – губернские и городовые магистраты – с выборными ратманами и бургомистрами, а также ратуши по посадам.