В Поисках Роста

Истерли Уильям

Ежегодные прямые расходы на начальное образование в 1997-1998 гг. со­ставляли по 27 долларов на учащегося, что маловато даже для бедной страны. На учебные материалы выделяется по 0,36 доллара на учащегося и столько же — на содержание и техническое обслуживание. Только 3 % бюджета расходуется и в начальной, и в средней школе на прочие нужды помимо зарплаты. Наличие большого числа людей, так и не окончивших школу, означает, что примерно треть ресурсов, направленных на начальное образование, не способствует раз­витию устойчивых навыков грамотности и, стало быть, пропадает впустую.

Значительная часть населения зависит от земледелия, которое тоже страда­ет от низкого качества государственных услуг. В Пенджабе, к счастью, людям доступны обильные запасы воды из бассейна реки Инд, и за сто лет в этом ре­гионе возникла самая большая ирригационная система в мире. Однако высо­коцентрализованное государственное

управление ирригационной системой привело к нехватке средств на текущее и профилактическое обслуживание и на крупный ремонт. В результате только 35 % воды из канала доходит по назначе­нию. Недостаточные инвестиции в осушение привели к заболачиванию и засо­ленности почвы, отчего снизился уровень урожая. Цена воды удерживается искусственно низкой как для бедных, так и для богатых, что оставляет мало средств на обслуживание. Разница между потребностями в средствах на обслу­живание и реальными расходами составляет от 30 до 40 %. Богатые землевла­дельцы гарантированно получают воду, а бедные фермеры часто могут обес­печить полив только части своей земли.

Чиновники, с которыми мы встречаемся в Лахоре, искренне хотят улучшить положение дел. Рецепт, предлагаемый правительством, — это децентрализа­ция: пусть местные получатели государственных услуг сами решают, сколько денег надо потратить на их улучшение. Пусть местные жители сами избирают мэров, которые будут демократически ответственными за свою деятельность. Безусловно, это кажется улучшением по сравнению с чрезмерно централизо­ванной иерархической бюрократией, которая занимается 4000 разных проек­тов вроде сооружения «моста через канал возле деревни Аббаианвала Нанкана Сахиб». Может быть, с децентрализацией стимулы роста станут более сильны­ми. Но сама по себе децентрализация — не панацея, если она не сопровождает­ся более фундаментальными реформами государственной службы и системы полуфеодальной собственности на землю. Хитрые чиновники могут изобра­зить вовлеченность местных жителей в процесс, сохранив все свои наделы и кормушки. Влиятельные феодальные хозяева могут подчинить себе местные правительства, пользуясь своими отточенными навыками подчинения крес­тьян. Снова приходится признать, что создать стимулы для роста чертовски трудно.

Я посетил с официальным визитом начальную школу для девочек в районе Шейхупура неподалеку от Лагора. Школа находится в деревне в самом конце одноколейной грунтовой дороги. Когда мы приехали, мальчик и девочка дет­садовского возраста дали каждому из нас по букету цветов. Девочки постарше стояли в две шеренги, у каждой в руках была бумажная тарелка с яркими цве­тами. Когда мы проходили между их шеренгами, они с радостными возгласа­ми осыпали нас цветами. Все в цветах, мы вошли в школу. Остальные дети ти­хо сидели в своих классах. Каждую классную комнату использовали для двух разных классов. Даже при таком раскладе одного класса не хватало, поэтому первоклассники занимались во дворе. Все дети вставали, когда мы входили в комнату. У них не было ни учебников, ни бумаги, ни карандашей. Директор сказала нам, что их родители не могут купить учебники и бумагу до конца ме­сяца, когда они получат жалованье. И это школа, которую в районе показыва­ют иностранным гостям!

Стимулы для игроков

Богатые отличаются от бедных: у них больше денег. Скитания в тропиках в попытках сделать бедные страны богатыми принесли больше вопросов, чем ответов.

Почему, если я прилетаю в Женеву, то встречаю сияющее благополучие, а если пролечу еще несколько часов на самолете, то попаду в Лахор, в нищету? Как случилось, что одни люди (около 900 миллионов) в Западной Европе, Се­верной Америке и частично на Дальнем Востоке обрели благосостояние, в то время как 5 миллиардов человек живут в бедности, а 1,2 миллиарда — в полной нищете, меньше чем на один доллар в день?

Мы твердо усвоили, что не существует волшебных эликсиров, благодаря которым наши поиски рецептов роста раз и навсегда счастливо бы закончи­лись. Процветание происходит, когда у всех игроков — участников процесса развития есть нужные стимулы. Это происходит, когда правительство создает стимулы для технологической адаптации, высококачественных инвестиций в средства производства и высококачественного образования. Когда доноры стал­киваются со стимулами, побуждающими их предоставлять помощь странам с разумной политикой, где от помощи будет высокая отдача, а не странам с пло­хой политикой, в которых помощь пропадет впустую. Когда у бедных есть хо­рошие возможности и правильные стимулы, которые требуют реализации со­циальных программ, которые поощряют, а не наказывают за увеличение дохо­да. Когда политики не поляризованы по разным противоборствующим группи­ровкам, а, напротив, всех сплачивает общенациональная готовность

инвестиро­вать в будущее. Гармоничное и всестороннее развитие происходит, когда прави­тельство, отвечающее за свои действия, энергично берется за дело инвестирова­ния в общие ресурсы — такие, как здравоохранение, образование и законность.

Для того чтобы объяснить неудачи развития, я привел несколько примеров, показывающих, как не срабатывают стимулы. Частные фирмы и семьи не ин­вестировали в будущее, потому что государственная политика, выражающая­ся в высокой премии черного рынка или высокой инфляции, делала такие ин­вестиции невыгодными. Бедные члены общества не инвестировали в будущее, потому что им соответствовали другие люди с низкой производительностью; для роста им требуются субсидии. Однако правительства не предоставили бед­ным субсидии и вместо этого выбрали политику, которая делает рост невоз­можным. Причиной такого выбора послужило противоборство группировок, заинтересованных в перераспределении существующих доходов, а не в инвес­тициях в будущие доходы. Доноры ослабляли правительственные стимулы к реформам, поддерживая нереформистские правительства своей политически мотивированной помощью. У «лоскутных», состоящих из многих фракций правительств недоставало стимулов для предоставления субсидий бедным и для предоставления населению услуг здравоохранения, образования, связи и транспорта — а все это принципиально важно для качества жизни.

Решения проблем описать гораздо труднее, чем сами проблемы. Необходи­мо создавать стимулы для роста в расчете на тройственный союз — правитель­ства, доноров и частных лиц.

Правительства. Существуют ли в каждой стране у правительства стимулы для обеспечения роста в частном секторе? Или реальные стимулы побуждают красть у частного бизнеса и таким образом подавлять его? В поляризованном и недемократическом обществе, где группы интересов, основанные на классо­вом или этническом признаке, яростно соревнуются за свою долю добычи, ско­рее всего, реализуется вторая возможность. Такая ситуация может не прини­мать форму открытой коррупции, а выражаться лишь в процентной ставке, не дотягивающей до уровня инфляции, что представляет собой скрытую форму кражи сбережений. Или проявляться в обменном курсе черного рынка, во много раз превышающем официальный курс, — на практике это означает воровство прибыли у экспортеров. В демократическом обществе, где права меньшинств, частную собственность и индивидуальную экономическую свободу надежно защищают разнообразные институты, у правительства есть стимулы спосо­бствовать росту в частном секторе. Мы можем представить себе мир, в котором правительства не посвящают себя исключительно воровству, а создают общена­циональную инфраструктуру — поликлиники, начальные школы, транспор­тную систему, развитую телефонную и электрическую сеть — и обеспечивают помощь бедным в каждой стране.

Доноры. Не обстоит ли дело так, что каждый донор выделяет той или иной стране установленный объем помощи, думая прежде всего о том, чтобы под­держать собственный бюджет на следующий год? Предоставляют ли Между­народный валютный фонд и Всемирный банк свои займы разным Мобуту или поддерживают те правительства, которые способны предоставить убедитель­ные свидетельства своих намерений создать национальную инфраструктуру и помочь бедным? Если упомянутые институты и другие организации-доноры предоставить самим себе, они, скорее всего, вернутся к внутренней бюрократи­ческой политике определения необходимости и размеров предоставления зай­мов. Поощряться будет сам факт выдачи займа, а не помощь бедным в кон­кретной стране. Решение проблемы — в создании прозрачных для общества «конкурсов на оказание помощи»: правительство должно претендовать на зай­мы из общего фонда на основании доказанных и публично озвученных наме­рений. Мы можем представить себе мир, в котором международные доноры оказывают помощь не просто для того, чтобы обеспечить себе бюджет на сле­дующий год, а чтобы в максимальной степени облегчить жизнь бедных.

Частные лица. Частные домохозяйства и бизнес иногда сталкиваются со сла­быми стимулами по вине плохих правительств, которые экспроприируют их инвестиции в будущее. Даже когда в обществе в целом стимулы для роста силь­ны, у бедных они все равно слабые, потому что производительность человека зависит от его окружения, а окружение бедных, как правило, тоже бедно. По­мощь, которая предлагает соответствующие гранты бедным, чей доход увели­чивается (вместо урезания помощи по мере увеличения дохода, как практику­ется в большинстве систем социальной помощи), может скорректировать эти искаженные стимулы. Мы можем представить себе мир, в котором поддержи­вается уверенность: бедные отреагируют на стимулы не хуже богатых.