Война иными средствами
Шрифт:
Однако военная сила перестала быть ведущим инструментом (и даже одним из ведущих). Сегодня именно экономические факторы побуждают государства проводить более традиционную геополитику или удерживают их от проведения такой геополитики. Возьмем, как пример, реакцию США и ЕС на российское вторжение на Украину: Кремль «показал, что былые союзы вроде ЕС и НАТО в двадцать первом столетии значат меньше, нежели новые торговые связи, налаженные им с условно „западными“ компаниями наподобие „Бритиш петролеум“, „Экксон“, „Мерседес“ и БАСФ» [97] . Укрепление китайского напора свидетельствует о том, что Китай, вероятно, заключает такие же сделки в ущерб коммерческим интересам США в Азии [98] .
97
Peter Pomerantsev, «How Putin Is Reinventing Warfare», Foreign Policy, May 5, 2014.
98
Австралийский специалист по внешней политике Хью Уайт резюмирует: «Американские чиновники вновь выразили поддержку Японии как своему союзнику в рамках военного договора между Соединенными Штатами и Японией. Однако ясно, что Пекин этим не запугать. Вместо того Китай сделал вывод, что Америка будет стоять в стороне в потенциальном вооруженном конфликте, и потому все чаще идет на агрессивную конфронтацию с Японией». Hugh White, «Sharing Power with China», New York Times, March 19, 2014.
Понимание того, когда и как действует современная геоэкономика, требует восприятия этой дисциплины как неразрывно связанной с традиционным военно-дипломатическим подходом к внешней политике. В самом деле, многие критические замечания в адрес отдельных геоэкономических инструментов – особенно санкций – позволяют сделать вывод, что данные инструменты неэффективны именно благодаря непониманию указанной связи. Проблема не нова. Современные дискуссии в политических кругах США и Европы относительно
99
Kissinger quoted in Alan P. Dobson, US Economic Statecraft for Survival, 1933–1991 (New York: Routledge, 2002), 4.
100
Dobson, US Economic Statecraft for Survival, 4.
101
Ibid.
Второй фактор возрождения геоэкономики состоит в том, что, по сравнению с предыдущими эпохами, те государства, которые наиболее склонны к экономическому проецированию своего влияния, сегодня обладают куда большими ресурсами в их непосредственном распоряжении. Во многом перед нами история современного возрождения государственного капитализма [102] . Подобно геоэкономике, государственный капитализм отнюдь не нов, но переживает сегодня очевидное возрождение. Правительства, а не частные акционеры, владеют ныне тринадцатью крупнейшими в мире нефтяными и газовыми компаниями, и государства контролируют 75 процентов мировых энергетических запасов [103] . С 2004 по 2009 год не менее 120 государственных компаний дебютировали в списке крупнейших компаний мира по версии журнала «Форбс», а 250 частных компаний покинули этот список [104] . По данным 2013 года, предприятия с государственной поддержкой занимают 80 процентов китайского фондового рынка, 62 процента рынка России и 38 процентов рынка Бразилии, – а с 2005 года эти компании обеспечили больше половины пятнадцати крупнейших первичных публичных размещений в мировом масштабе [105] . Минимум треть прямых иностранных инвестиций в развивающихся странах с 2003 по 2010 год сделана государственными компаниями [106] . Правительства сегодня выступают ведущими игроками на ряде важнейших мировых рынков облигаций. В начале 2000-х годов в мире имелось около 2 триллионов долларов резерва; по состоянию на середину 2015 года, объем резервов в общей сложности превышает 11 триллионов долларов, и суверенные фонды, или фонды национального благосостояния, – данный термин появился в 2005 году – владеют дополнительными активами на сумму от 3 до 5,9 триллиона долларов. (По некоторым прогнозам, эта сумма может вырасти до 10 триллионов долларов к концу текущего десятилетия [107] .) Резервы развивающихся стран тоже выросли – с немногим более 700 миллиардов долларов в 2000 году до примерно 7,5 триллиона долларов в 2015 году, и эта цифра значительно превышает уровень резервов, необходимый для обеспечения импорта [108] .
102
Государственный капитализм, по мнению одного политолога, опирается на четырех основных игроков: национальные нефтяные корпорации, государственные предприятия, находящиеся в частном владении, лидеров экономики и суверенные фонды. Государство выступает как ведущий субъект экономической деятельности, оно использует рынки в первую очередь для политической выгоды, поэтому новая глобальная конкуренция между конкурирующими экономическими моделями становится новой нормой. Ian Bremmer, «State Capitalism Comes of Age: The End of the Free Market?», Foreign Affairs, May/June 2009.
103
Ian Bremmer, «State Capitalism and the Crisis», McKinsey Global Insight, July 2009; Ian Bremmer, «The Long Shadow of the Visible Hand: Government-Owned Firms Control Most of the World’s Oil Reserves», Wall Street Journal, May 22, 2010.
104
Joshua Kurlantzick, «The Rise of Innovative State Capitalism», Bloomberg Businessweek, June 28, 2012.
105
United Nations Conference on Trade and Development, World Investment Report 2013, July 2013,Adrian Woolridge, «The Rise of State Capitalism: An Economist Special Report», Economist, January 21, 2012.
106
Woolridge, «The Rise of State Capitalism».
107
Оценки общего объема активов суверенных фондов (ФНБ) различаются отчасти вследствие того, что далеко не везде эти оценки включают резервные активы. По данным старшего научного сотрудника Питерсоновского института Теда Трумэна, общие активы суверенных фондов по состоянию на середину 2013 года составляли 4,2 триллиона долларов, в том числе 3,6 триллиона в иностранных активах («увеличение почти на 40 процентов с середины 2010 года»). В отчете KMPG за 2014 год указывается, что суммарные активы суверенных фондов достигли 5,9 триллиона долларов. См. «Sovereign Wealth Funds, 2014», KPMG,/ActualidadyNovedades/ArticulosyPublicaciones/Documents/sovereign-weath-funds-v2.pdf. On total reserves, см. International Monetary Fund, «Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER)», data as of Q2 2015,Bagnall and Edwin Truman, «Progress on Sovereign Wealth Fund Transparency and Accountability: An Updated SWF Scoreboard», Peterson Institute for International Economics Policy Brief PB13-19, August 2013.
108
International Monetary Fund, «Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER)», data as of Q1 2015.
Во многих сферах, от основных отраслей промышленности до рынков акций и облигаций, от распределения потоков капитала до прямых иностранных инвестиций, сила государства становится все более зримой. Кроме того, сохраняющаяся картина действия более крупных структурных факторов – например, положительное сальдо торгового баланса в Азии и высокие цены на сырье – позволяет предположить, что государственная казна останется полной (несмотря на волатильность цен на нефть, свойственную 2014–2015 годам) [109] . Финансовый кризис, начавшийся в 2008 году, почти не повлиял на эти структурные факторы и не изменил политический статус-кво в таких оплотах государственного капитализма, как Китай, Россия и Совет сотрудничества стран Персидского залива. Наоборот, он укрепил позиции лидеров, и без того скептически настроенных по отношению к базовым экономическим, дипломатическим и стратегическим возможностям США.
109
Положительное сальдо торгового баланса Китая, например, позволяет Пекину инвестировать растущие валютные резервы в низкорискованные суверенные долги, то есть в те же казначейские облигации США. Сохраняющаяся с 2000 года волатильность цен на сырьевые товары (измеряемая по стандартному отклонению от средней цены) увеличилась приблизительно втрое по сравнению с 1990-ми годами. Эта тенденция нестабильных цен на ресурсы будет усугубляться в последующие годы, в результате чего отдельные страны окажутся жертвами колебаний в производстве. См. James Manyika et al., «Global Flows in a Digital Age: How Trade, Finance, People, and Data Connect the World Economy», McKinsey Global Institute, April 2014, Richard Dobbs et al., «Resource Revolution: Tracking Global Commodity Markets», McKinsey Global Institute, September 2013.
Появление этого нового поколения государственных капиталистов – существенно более многочисленного, богатого, глобалистского, менее демократического и более комплексного, нежели их предшественники, – ставит важные вопросы перед внешней политикой США. Например, единственной демократией в десятке крупнейших в мире суверенных фондов благосостояния является Норвегия [110] . Концентрация такого богатства и таких рычагов экономического влияния в руках государства предлагает подобным правительствам новые источники власти и новые инструменты внешней политики. Сегодняшние государственные капиталисты выходят на рынки напрямую, порой «формируя
110
Некоторые также относят к демократиям Сингапур. «State Capitalism: Its Return and Implications for U.S. and Global Interests».
111
Hillary Rodham Clinton, «Economic Statecraft», speech at the New York Economic Club, October 14, 2011.
Третий фактор, объясняющий возрождение геоэкономики, меньше связан с текущими моделями поведения государств и больше – с переменами на самих мировых рынках. Примечательно, что нынешние рынки – более «глубокие», быстрые, управляемые и интегрированные, чем когда-либо прежде, – оказывают существенное влияние на внешнеполитические решения и результаты, одновременно заставляя обращать пристальное внимания на экономические критерии. Если отвлечься от того факта, что государства все чаще используют экономические инструменты для достижения позитивных геополитических результатов, следует отметить, что рыночные силы и экономические тренды сами по себе диктуют стратегические решения по наиболее важным вопросам национальных интересов США. Судьба Европейского союза – пожалуй, величайшего достижения западной внешней политики двадцатого столетия и ближайшего внешнеполитического партнера США – в последние четыре года оставалась заложницей колебаний на рынках облигаций ничуть не меньше, чем от политической воли европейских столиц [112] . Способность Египта (и, следовательно, всего региона) обеспечить переход от хаоса к стабильности во многом зависит от экономических успехов. В самом деле, даже условия военного вмешательства США в дела Ближнего Востока могут кардинально измениться в следующем десятилетии благодаря сланцевой энергетической революции в Северной Америке [113] .
112
Европейские исследователи, например, Мартин Фельдштейн, уже признают «евроэксперимент» провалившимся, причем не из-за «бюрократической бесхозяйственности», а вследствие неизбежных последствий принятия единой валюты весьма разнородной группой стран. Martin Feldstein, «The Failure of the Euro», Foreign Affairs, January/February 2012.
113
Обсуждение последствий североамериканской энергетической революции набирает темп и размах. Свежие работы: Robert Blackwill and Meghan O’Sullivan, «America’s Energy Edge: The Geopolitical Consequences of the Shale Revolution», Foreign Affairs, March/April 2014; «The Petrostate of America», Economist, February 15, 2014; Christof R"uhl, «Spreading an Energy Revolution», New York Times, February 5, 2013; Javier Solana, «The Shale Revolution’s Global Footprint», Project Syndicate, November 20, 2013; Leonardo Maugeri, «The Shale Oil Boom: A U.S. Phenomenon», Belfer Center for Science and International Affairs, John F. Kennedy School of Government, June 2013; Alan Riley, «The Shale Revolution’s Shifting Geopolitics», New York Times, December 25, 2012; Carolyn Barnett, «The New Energy Revolution and the Gulf», Center for Strategic and International Studies, Washington, D.C., November 2014; Amy Myers Jaffe and Ed Morse, «The End of OPEC», Foreign Policy, October 16, 2013; Edward L. Morse, «Welcome to the Revolution: Why Shale Is the Next Shale». Foreign Affairs, May/June 2014; Andrew Higgins, «Oil’s Swift Fall Raises Fortunes of U.S. Abroad», New York Times, December 24, 2014.
Остановимся чуть подробнее на этом последнем североамериканском примере: по данным геологической разведки, извлекаемые запасы газа увеличились более чем на 680 процентов по сравнению с 2006 годом, а производство сланцевой нефти (СН) выросло в полтора раза с 2007 по 2012 год [114] . По мере роста добычи СН в Америке и сокращения импорта нефти страны Западной и Северной Африки и Ближнего Востока вынуждены переориентировать свой экспорт на Китай. Вследствие «перекраивания» современных торговых путей должна измениться и внешняя политика этих стран-производителей энергии. Если производство в США в конечном счете достигнет верхней границы прогнозов (14–15 миллионов баррелей нефти ежедневно), мировой рынок нефти подвергнется коренной трансформации. Лелеемая Организацией стран-экспортеров нефти (ОПЕК) возможность поддерживать стоимость барреля на уровне 90–110 долларов изрядно ослабнет – если не исчезнет вовсе. Звучит действительно неплохо, однако сближение рыночной цены и себестоимости барреля нефти при этом не будет безусловно выгодным для геополитических интересов США. Хотя некоторые страны, зависящие от нефтяных доходов как основного источника государственных финансов, традиционно недружелюбны к интересам США (речь об Иране, России и Венесуэле), другие считаются дружественными: это, например, Саудовская Аравия, Мексика, Норвегия и (все больше) Вьетнам.
114
Управление энергетической информации США оценивает «запасы извлекаемого сланцевого газа в Соединенных Штатах в 482 триллиона кубических футов; это на 280 процентов больше по сравнению с оценкой 2008 года». U.S. Government Accountability Office, «Oil and Gas: Information on Shale, Resources, Development, and Environmental Public Health Risks», GAO-12-732, September 2012.
Энергетическая революция приносит новые рабочие места и производства и возвращает капитальные инвестиции в США, но сможет ли Америка воспользоваться укреплением своего экономического могущества для усиления своего лидерства в мире – или решит отступить? Станут ли США защищать всеобщее достояние – в частности, морские пути – столь же усердно, если перестанут быть основным мировым импортером нефти? Захотят ли они использовать свой статус энергетической сверхдержавы в качестве инструмента геополитики? Америка, которая купается в сланцевом газе и нефти, сможет применять энергию как геоэкономической инструмент укрепления влияния во всем мире (см. подробнее в главе 8) – но захочет ли?
Как геоэкономика меняет международную систему?
Современное возрождение геоэкономики, ныне заметное в глобальном масштабе, подразумевает серьезные, структурные изменения самой логики и тактики внешней политики. Иногда вполне достаточно просто поиграть геоэкономическими «мускулами» для достижения геополитических целей – вспомним о 12 миллиардах долларов, которые поступили в Египет из стран Персидского залива в течение нескольких недель после отстранения от власти бывшего президента Мурси [115] . Однако зачастую эти изменения объясняются не сознательным следованием продуманной геоэкономической политике, а случайными совпадениями и их последствиями. Мы выделяем шесть способов, которыми геоэкономические инструменты и подходы изменяют нынешний геополитический ландшафт и, нередко, сами практики внешней политики.
115
Саудовские чиновники также приостановили отправку любой новой помощи Египту до объявления результатов президентских выборов в мае 2014 года. Al-Masry Al-Youm, «Saudi Arabia to Provide Aid to Egypt if Sisi Becomes President», Egypt Independent, April 29, 2014.
Россия в 2014 году, даже с учетом значительного ослабления стоимости рубля, очень мало напоминала Россию десяти- или пятнадцатилетней давности. В 1998 году Москва располагала менее чем 15 миллионами долларов в государственных резервах и являлась получателем помощи по линии МВФ [116] . Но к 2008 году Россия накопила более 600 миллиардов резерва (выше более чем в сорок раз по сравнению с показателями 1998 года), что позволило Кремлю приступить к запугиванию своих соседей в Грузии и на Украине, а также (по крайней мере, на момент написания данной книги) более или менее успешно гасить любые рыночные колебания [117] . Сегодня ситуация полностью изменилась, и уже сама Россия выступает финансовым донором. Пожалуй, наиболее показательным примером служит выделение Москвой финансов для спасения слабеющего режима Януковича в конце 2013 года. Но гораздо чаще Кремль предлагает кредиты странам-членам ЕС – прежде всего «слабым звеньям» (Кипр, Греция и Венгрия, например), – причем выдвигает условия, явно рассчитанные на развал ЕС и ослабление связей единой Европы с Соединенными Штатами [118] .
116
Homi Kharas, Brian Pinto, and Sergei Ulatov, «An Analysis of Russia’s 1998 Meltdown: Fundamentals and Market Signals», Brookings Papers on Economic Activity, no. 1, 2001, Brookings Institution, Washington, D.C.
117
Пиковый уровень резервов (600 миллиардов долларов) оказался кратковременным, к октябрю 2008 года мировой финансовый кризис снизил эту цифру до 484 миллиардов долларов. Andrew Kramer, «New Anxiety Grips Russia’s Economy», New York Times, October 30, 2008; «Russia’s International Reserves Gain Five Billion Dollars in Seven Days», Pravda.ru, May 12, 2008.
118
Применение Россией финансовых инструментов в ходе кризиса на Украине заставило Соединенные Штаты задуматься об адекватной реакции. «Что касается русских денег, да, конечно, мы обеспокоены очевидной стратегией Кремля на ограбление, скажем так, своих братьев, которые менее сговорчивы – или более уязвимы», как выразился британский министр иностранных дел Филип Хэммонд. «От внимания Кремля не должно ускользнуть единодушное неодобрение, которого может быть вполне достаточно». Andrew Higgins, «Waving Cash, Putin Sows E.U. Divisions in an Effort to Break Sanctions», New York Times, April 6, 2015.