Антидипломатия: Модели, Формы, Методы, Примеры и Риски
Шрифт:
1.07. Учредительная дипломатия и парадипломатия
Ключевые Слова: Глобальная микродипломатия, Глобальная парадипломатия, Дипломатия центробежной силы, Дипломатия центростремительной силы, Идентичная парадипломатия, Макродипломатия, Макрорегиональная дипломатия, Макрорегиональная парадипломатия, Мегадипломатия, Международная кооперация, Мезоправительство, Микрорегиональная парадипломатия, Многоуровневая дипломатия, Надгосударственная дипломатия, Негосударственная многоуровневая дипломатия, Отрицательная парадипломатия, Парадипломатия, Параллельная дипломатия, Положительная парадипломатия, Региональная дипломатия, Региональная парадипломатия, Режимы трансграничных регионов, Совместная дипломатия, Субгосударственная дипломатия, Транс– или макрорегиональная парадипломатия, Трансграничная кооперация, Трансграничная региональная микродипломатия, Трансграничная региональная парадипломатия, Трансрегиональная микродипломатия, Трансрегиональная парадипломатия, Учредительная дипломатия, Учредительные государства, Федеративная дипломатия.
В теории, внешней политикой государств является политика, устанавливающая типологию дипломатических стратегий, которые будут использоваться для достижения целей. Тем не менее, этот подход может претерпевать изменения в связи с особенностью политических элит, контролирующих центральные органы исполнительной власти, не признавать однократность, взаимозаменяемость дипломатических стратегий и их свойство приспосабливаться к намеченным планам; а также не считать дипломатию частью внешней политики несмотря на то, что некоторые ученые и политические деятели настаивают на обратном. Примерно то же происходит и с понятием государственного суверенитета. В большинстве случаев национальные политические элиты, контролирующие центральные органы исполнительной власти, не осознают, что имеют в своих руках суверенитет государства, который может стратегически способствовать достижению различных международных целей. Напротив, те политические элиты, которые учитывают этот факт, понимают, что аккредитация граждан и институтов позволяет придать особую силу международному представительству, впоследствии позволяющему открыть любые двери и создать больше возможностей для заключения соглашений, чем бесконечный процесс дипломатических переговоров, который зачастую оказывается безрезультатным не только по причине имеющихся разногласий между сторонами, а вследствие диспропорции в количестве дипломатических представителей, участвующих
С юридической точки зрения понятие «доли суверенитета» легче обнаружить в деятельности наднациональных организаций. На этом уровне политические элиты, контролирующие центральные органы исполнительной власти, наделяют долями суверенитета своих государств наднациональные организации [267] с целью упростить процесс осуществления контроля и защиты общей политики между государствами-членами в вопросах, которые по степени важности следуют после защиты национальных интересов. Другими словами, наднациональные организации могут действовать в ситуациях, вызывающих равный интерес у государств-членов, каждому из которых, в свою очередь, оставляют возможность действовать самостоятельно в вопросах национального характера. Наднациональные организации могут осуществлять свою деятельность в таких областях, как торговое, финансовое и технологическое развитие; демократия; защита окружающей среды; укрепление мира; защита прав человека; политическая и экономическая интеграция; верховенство права и закона; искоренение голода и болезней. Тем временем государства-члены все еще могут осуществлять свой суверенитет в национальных делах: устанавливать налоги, управлять избирательными системами и правовыми вопросами, структурировать планы развития территорий, разрабатывать курсы внешней политики, равно как и инвестиционные программы и др.. [268] Когда политические элиты предоставляют доли суверенитета руководству наднациональных организаций, они дают понять, что их государства будут подчиняться принятым решениям данных организаций при условии, что эти решения будут относиться к ранее обсужденным темам. Таким образом государства обеспечивают контроль над большей частью своего суверенитета. Эти политические отношения, характеризующиеся подчинением государств наднациональным организациям, решения которых в тех или иных областях имеют больший «политический вес», наводят на мысль о том, что на международной политической арене каждый участник играет определенную роль, выстраивая в политической системе мира некую иерархию. [269]
267
Следует подчеркнуть, что политические уровни наднациональных и международных организаций различаются между собой, поскольку наднациональные организации относятся к типу интеграции, в которой новый центральный орган наделяется большими полномочиями власти, чем международные организации. См. HAAS, Ernst. 1966. Partidos pol'iticos y grupos de presi'on en la integraci'on europea. INTAL. Argentina. С. 89–90.
268
Активное участие государства в деятельности некоторых наднациональных организаций зависит от политической ориентации центральных органов исполнительной власти государства, которые могут возвращать законную силу и подтверждать ранее подписанные конвенции для удовлетворения политических интересов сегодняшнего дня. Таким образом, государства имеют полное право просить своего исключения из ООН или из других международных организаций так, как это произошло с Венесуэлой в 2013 г., когда она покинула Межамериканскую комиссию по правам человека после того, как эта организация опубликовала доклад с критикой венесуэльского правительства.
269
OYARZ'UN SERRANO, Lorena. 2008. Sobre la naturaleza de la integraci'on regional: teor'ias y debates. In: Revista cient'ifica de ciencia pol'itica. Instituto de Ciencia Pol'itica, Pontificia Universidad Cat'olica de Chile. Vol. 28. No. 2.
Эта идея нашла отражение в трудах Михайло Месаровича и Дональда Мако в 1969 г. [270] Если изучить поведение действующих лиц на мировой арене, то их можно разделить на лица официальные и неофициальные, [271] или же классифицировать по трем основным уровням: верхний уровень, на котором расположились наднациональные организации; промежуточный уровень, закрепленный за государствами; низший уровень, который занимают другие лица, наделенные меньшей политической властью, которые могут быть классифицированы как негосударственные лица (транснациональные компании, общественные организации, группы давления, группы граждан, политические партии и др.); лица субгосударственных структур (государственные учреждения и др.). В предложенной модели учитываются следующие факторы: качество власти, законность и политическая власть различных международных организаций, степень влияния глобальных политических учреждений – это позволяет увидеть структурированность международной политической арены, где каждый уровень влияет на последующий. Однако влияние одних уровней на другие является относительным, поскольку с середины XX века представители третьего, низшего уровня, проявляли такую активность в мировой политике, что меняли традиционную сферу влияния государства, а это говорит об эволюции традиционных политических, правовых и суверенных понятий. [272]
270
MESAROVIC, Mihajlo; MACKO, Donald. 1969. Fundamentos de una teor'ia cient'ifica de los sistemas jer'arquicos. In: Law. Hierarchical Structures. США. С. 47–68.
271
TIGAU: 2009. Op. Cit.
272
SCOTT, John. 1991. Social Network Analysis. A Handbook. Sage. UK.
В рамках этой классификации параллельно отмечалось, что государства по-разному организовывали свои дипломатические службы. Таким образом, дипломатические отношения между различными действующими лицами на международной арене могут быть также разделены на иерархические уровни.
Например, в то время как политические элиты, контролирующие центральные органы исполнительной власти, предоставляли долю своего государственного суверенитета наднациональным организациям, они наделяли определенной властью и полномочиями своих дипломатов, представляющих интересы своих государств в наднациональных организациях. Благодаря этой мере политические элиты гарантировали, что решения, принятые их дипломатическим представительством в субнациональных организациях, имеют «обязательный характер», а их полномочия позволяют рассматривать макрополитические вопросы. Тем не менее, эта идея была новой для дипломатической традиции: с начала XX века политические элиты наделяли своих дипломатических представителей такой властью, что некоторые из них были более представительными, чем послы или министры иностранных дел.
XX век ознаменовал конец ведущей роли государства-нации на мировой арене, также логично предположить, что в этом веке наступил конец роли посла как главы дипломатической структуры государства за границей. Появление современных наднациональных организаций, таких как ООН, ЕС и ВТО изменило политический статус послов, которые теперь могли поделиться своими функциями с другими дипломатическими представителями своих государств с аналогичной или большей иерархией. По крайней мере с появлением ООН была принята Венская конвенция о дипломатическом и консульском праве, в которой говорится о роли послов и других дипломатических работников, а также устанавливается правовая норма, которой придерживаются государства-участники в процессе создания национальных законов, направленных на предотвращение дублирования дипломатических задач. Венская конвенция не отразила третий тип дипломатических отношений, которые зарождались на мировом уровне и происходили из внутриполитической системы государств. В отличие от дипломатических отношений, которые государства поддерживали с наднациональными организациями и обычных дипломатических отношений с другими государствами и международными организациями, нецентральные правительства [273] начали участвовать на международной арене как с поддержкой своих государств, так и без неё. В этом смысле можно считать, что дипломатические отношения государств делятся на три уровня: надгосударственная дипломатия (англ. Supra-State Diplomacy), [274] традиционная дипломатия (англ. Diplomacy) [275] и субгосударственная дипломатия (англ. Sub-State Diplomacy). [276] Каждый уровень, имеющий свои дипломатические стратегии, можно изобразить таким образом:
273
Например, муниципалитеты, министерства внутренних дел, департаменты, штаты, провинции, кантоны, нефедеративные единицы, субнациональные государства, в том числе государства децентрализованной политической власти, которой обладают современные государства при создании и распространении политической власти на территории государства.
274
В испанском языке можно найти следующие эквивалентные понятия: «наднациональная дипломатия» или «институциональная надгосударственная дипломатия».
275
С точки зрения модели Иво Дучачека, учитывая существование «парадипломатии», в которой нецентральные правительства используют свою собственную дипломатию для достижения своих собственных политических целей микрополитики, «традиционная дипломатия» между государствами стала обозначаться понятием «макродипломатия» (англ. Macrodiplomacy), потому что на этом уровне рассматриваются темы, имеющие большее стратегическое значение, чем в «парадипломатии». См. DUCHACEK, Ivo. 1990. Perforated sovereignties: toward a typology of new actors in international relations. In: MICHELMANN, Hans; SOLDATOS, Panayotis. 1990. Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Oxford University Press.
276
В испанском и португальском языках использовалось понятие «децентрализованная дипломатия». Хотя он также был использован для обозначения «треугольной дипломатии», «каталитической дипломатии» и «учредительной дипломатии».
Мировая дипломатическая система [277]
Например, на уровне «Надгосударственной дипломатии» было привычным использование стратегии «Многосторонней дипломатии» (англ. Multilateral Diplomacy), «Дипломатии конгрессов [278] » (англ. Summit Diplomacy) и «Парламентской дипломатии» (англ. Parliament Diplomacy). [279] Кроме того, на этом уровне осуществляли деятельность главы государств, политические лидеры и дипломаты с признанным опытом и большими полномочиями, что требовало исключительного дипломатического протокола в организации совещаний, безопасности и подбора персонала. На среднем уровне дипломатии государства действовали через посольства, консульства, делегации, дипломатические представительства, дипломатических агентов, а также через национальные предприятия, военные базы, министров иностранных дел, в частности для применения таких стратегий, как: «Двусторонняя дипломатия», «Дипломатия прямого набора», «Публичная дипломатия» и «Гражданская дипломатия»; не считая того, что государства использовали другие методы: открытие посольств и консульств, официальные визиты политических лидеров, дипломатические аудиенции, дипломатическую переписку, проведение консультаций послов, объявление персон «нон-грата» и другие многочисленные механизмы, насчитывающие уже более чем трехтысячелетнюю историю и регулируемые строгим протоколом. На данном уровне государства наделяют немалыми долями суверенитета административные центры посольств для их эффективного функционирования, поскольку в отличие от послов и дипломатов в наднациональных организациях, посольства являются более «недолговечными». [280] Если бы государства не делали этого, то под угрозой оказалось бы активное участие государств в наднациональных организациях, отвечающих за установление дипломатических отношений с другими государствами. Посольства являются основным административным центром, подтверждающим суверенитет государства за пределами его территории. Когда политические элиты предоставляют долю суверенитета посольствам, за последними закрепляется статус институционального представительства и принцип экстерриториальности. Другими словами, обеспечить представительство посольства – значит обеспечить представительство государства за пределами своих границ так, что ни одна юрисдикция иностранного государства не сможет оказать влияние на это представление. [281]
277
Представленная модель с использованием переменной «политической власти» в международных отношениях, основанная на идее «пирамиды» Ханса Кельсена, предлагающая иерархическую систему норм, согласно которой норма, придающая акту значение правового акта, сама создается посредством правового акта, получающим правовое значение от другой нормы.
278
Или «Дипломатии саммитов».
279
«Парламентская дипломатия» является самой динамичной антидипломатической стратегией, получившей название «Дипломатии органов государственной власти».
280
Ключевая стратегия предоставления большой доли суверенитета посольствам имеет целью заручиться поддержкой и уважением со стороны других государств.
281
Этот принцип, поддерживаемый международным публичным правом, означает, что на все представительства государства не распространяются законодательства государств, на территории или водном пространстве которых они находятся, будучи обязанными выполнять законодательство той страны, которой они принадлежат.
Между тем, на низшем уровне субгосударственной дипломатии государства вовлечены в реализацию новых дипломатических стратегий, при этом не важно каких – эффективных или нет. На этих уровнях нецентральные правительства также ведут активную международную деятельность. Этот факт доказывает то, что в начале XX века на международной арене наравне с государственными деятелями активно выступали и негосударственные представители. [282] Нецентральные правительства ворвались на международную арену в поисках решения локальных проблем, связанных с региональной политикой, темами, вынесенными за пределы международных отношений, а также интересов министерств иностранных дел государств. [283]
282
По мнению Параг Ханна, «Субгосударственная дипломатия» может быть заменена другой, более гибкой концепцией под названием «Мегадипломатия» (англ. Mega Diplomacy), к которой относится не только дипломатическая деятельность нецентральных правительств, но и дипломатическая деятельность транснациональных корпораций, религиозных групп, НПО, университетов, институтов, которые организовали представительства для решения различных международных проблем. Ханна, как и многие другие, считает, что достаточно наличие постоянного контакта между двумя общественными организациями, чтобы ее представители рассматривались в качестве дипломатов. Ханна допустил ошибку в этом умозаключении. Дипломатический статус приобретается только при определенных традиционных правовых условиях, которые предусматривают официальное назначение с возложенными служебными обязанностями (принцип дипломатической аккредитации), дающими дипломату официальный статус. См. KHANNA, Parah. 2011. How to Run the World: Charting a Course to the Next Renaissance. Random House. США. С. 22.
283
KINCAID, John. 2001a. Constituent diplomacy in federal polities and the Nation-state: conflict and cooperation. In: MICHELMANN, Hans J.: SOLDATOS, Panayotis. Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Oxford University Press. США. С. 63–82. См. IGLESIAS, Eduardo. 2008. Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desaf'ios y obst'aculos de un sistema federal. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Argentina. С. 35.
Согласно Дэвиду Крикмансу и Мануэлю Дурану, субгосударственная дипломатия прошла три фазы развития или, по-другому, три исторические волны. Первая волна прошла в 80-е годы ХХ века, когда многие нецентральные правительства пытались привлечь прямые иностранные инвестиции посредством собственных инициатив, используя свою культуру и самобытность для перехода на международный уровень. [284] Эти инициативы зачастую носили характер «ad hoc» (латинская фраза, означающая «к этому, для данного случая, для этой цели»); в результате чего достигнутое количество политических связей было ничтожно мало, несмотря на осуществляемую активную деятельность и прилагаемые усилия.
284
CRIEKEMANS, David; DURAN, Manuel. 2010. Small state diplomacy compared to sub-state diplomacy: more of the same or different? In: Small States in Europe: Challenges and Opportunities. См. STEINMETZ, Robert; WIVEL, Anders. (Ed.). Ashgate Publishing Limited. UK. С. 31–46.
Вторая волна прошла в 90-е годы ХХ века, когда нецентральные правительства некоторых европейских стран создали ряд институтов и учреждений, которые осуществляли дипломатическую деятельность, дополняющую или проходящую параллельно с внешней политикой своих государств, а также установили международные отношения с нецентральными правительствами других стран.
Третья волна происходит в наше время. Нецентральные правительства стремятся развиваться в непрерывной вертикали, что представляет собой стратегическую переориентацию, вызванную новыми геополитическими и функциональными приоритетами, при которых каждое решение и предпринятый шаг должны быть максимально плодотворными. [285] Тем не менее, Винсент Торрихос считает, что появление субгосударственной дипломатии не должно сводиться только к экономическим факторам, а оно также имеет и политические мотивы; нецентральные правительства получили преимущества, выступая в качестве посредников в государственных и частных ассоциациях – это позволило им создать партнерские отношения с другими иностранными нецентральными правительствами, имеющими лучшие возможности для развития. По словам Торрихоса, эту стратегию нецентральных правительств можно назвать «Дипломатией центробежной силы» (исп. Diplomacia Centr'ifuga). Нецентральные правительства пытались уйти от контроля центральных органов исполнительной власти, тем самым показывая свою способность действовать самостоятельно в решении своих политических, экономических и культурных потребностей. [286] Ной Корнаго утверждает, что субгосударственная дипломатия выходит на международный уровень благодаря политической адаптации нецентральных правительств, которая явилась результатом приобретенного опыта, знаний и проявляемой гибкости перед постоянно меняющимися мировыми тенденциями. [287]
285
Стоит отметить, что Крикмэнс и Дуран создали аналитический подход для классификации научных исследований, которые рассматривали явление субгосударственной дипломатии. Во-первых, они отметили, что существует значительный объем исследований, фокусирующийся на проблемах распределения обязанностей между центральными органами исполнительной власти и нецентральным правительством, следствием чего становится развитие нецентральными правительствами своей собственной внешней политики. Эти исследования рассматривают такие случаи, как Каталония, Квебек и Фландрия. Во-вторых, существуют исследования, основанные на сравнении. В этом случае исследования сосредоточены на оценке развития локальных ситуаций и их влиянии на территориальное разделение, а также на поиске решений международных вопросов. Наконец, третья группа сосредоточена на изменениях международной обстановки и на том, как эти изменения создают новые ситуации, которыми пытается управлять национальная дипломатическая система, адаптируя свои политические механизмы. См. CRIEKEMANS: 2010. Op, Cit. С. 6.
286
Отличие «Дипломатии центростремительной силы» (исп. Diplomacia Centr'ipeta) от «Дипломатии центробежной силы» в случае нецентральных правительств заключается в том, что помимо того, что «Дипломатия центростремительной силы» старается быть ближе к государству, ее действия не бросают вызов центральному правительству, поскольку в ее основе заложены мирные принципы и взаимопонимание как механизм, необходимый для политической стабильности. См. TORREALBA: 2006. Op. Cit. С. 107. См. TORRIJOS: 2000. Op. Cit. См. MAIRA, Luis. 2010. La pol'itica internacional subnacional en Am'erica Latina. Libros del Zorzal. Argentina. С. 309.
287
CORNAGO, Noe. 2013. In: DURAN, Manuel. 2013. Sub-state diplomacy as a motor of reterritorialization? The case of the Mediterranean region. Universiteit Antwerpen.