Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

Макфол Майкл

Но на сдерживание коммунизма было затрачено в десятки раз больше средств, чем на демонтаж коммунизма и его замену капитализмом и демократией в России. Администрация Клинтона увеличила ассигнования, направляемые на достижение целей реконструкции, однако даже 1 млрд. долл. в год был лишь малой частью средств, которые требовались для такой крупной страны и с таким множеством проблем, как это имело место в посткоммунистической России. Данный уровень финансирования ставил представителей администрации Клинтона перед необходимостью стратегического выбора: что и как финансировать, а это, в свою очередь, означало, что многие секторы, остро нуждавшиеся в помощи, такие как образование и социальное обеспечение, почти ничего не получали. Оглядываясь назад, Тэлботт отмечает: «Мне казалось, что в администрации Буша не было никакого плана оказания экономической помощи. Они просто хватали первое, что попадалось под руку. В порядке самокритики я признаю, что у нас план был, но он не отвечал реалиям в такой степени, как этого хотелось бы в ретроспективе. Представители Министерства финансов Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон заслуживают благодарности за проведенный ими глубокий анализ и выработку стратегии, но в реальности сотрудничество не состоялось, и русские отказывались сотрудничать»^{363}.

В конце 1991 года Ельцин предполагал, что трудный переходный период экономических преобразований в России продлится от шести

до восьми месяцев^{364}. К сожалению, многие американские наблюдатели, финансисты и администраторы помощи повторили это ошибочное предположение. Творцы американской политики, чтобы продемонстрировать результаты использования средств, были склонны преувеличивать скорость и масштаб реформ в России. Сочетание ограниченного бюджета и больших ожиданий привело к созданию сложного, если не опасного, контекста, в котором надо было предпринимать попытки оказания помощи в преобразовании страны, каковая на протяжении семи десятилетий жила в условиях командной экономики и на протяжении сотен лет — в обстановке автократического правления.

В начале 1995 года Тэлботт писал в частном письме Кристоферу, что они имели дело с «ветхим, протекающим, перегруженным пушками судном под названием «Россия», с сумбурным и деспотичным капитаном, полувзбунтовавшейся командой (с черными повязками на глазах и деревянными культями) и вонючим трюмом»^{365}. Чем больше «преобразователи режимов» в администрации Клинтона узнавали о режиме в России, тем труднее представлялась им выпавшая на их долю миссия. А их главный российский партнер, стоявший во главе всего этого начинания, все больше представлялся как человек ущербный, с весьма ограниченными способностями для преобразования такого режима. Явной поддержки Борису Ельцину не светило, но, принимая во внимание, как Соединенным Штатам виделась команда этого корабля и содержимое его трюма, неудивительно, что в первый срок своего пребывания у власти Клинтон и его помощники делали все возможное, чтобы помочь этому капитану удержаться на мостике.

6.

«Наш человек в Москве»

Когда Клинтон и его администрация проводили политику оказания моральной, экономической и некоторой политической поддержки российским деятелям, которых они считали реформаторами, этот список возглавлял президент Борис Ельцин. Для Клинтона Ельцин был незаменимым лидером российской рыночной и демократической революции. Клинтон считал, что падение Ельцина будет означать конец реформ.

Некоторых представителей новой администрации беспокоила тенденция разработки политики вокруг одной личности, как это делал Буш с Михаилом Горбачевым. Тоби Гати, еще до того как она стала первым старшим директором по России, Украине и делам Евразии в аппарате СНБ, советовала переходной команде: «Нам следует избегать наиболее типичной (и ошибочной) черты прошлой политики США в отношении России — персонализации процесса реформ вокруг одного человека. Для Соединенных Штатов важно продолжение ельцинских реформ, а не президентства Ельцина»^{366}. Другие члены новой команды с подозрением относились к подлинной ориентации Ельцина. Брайан Этвуд вспоминал, что, когда они вместе с вице-президентом Уолтером Мондейлом в 1991 году встречались с Ельциным, тот фактически читал им лекцию, а не участвовал в диалоге. По словам Этвуда, Ельцин «не производил впечатления демократа»^{367}. Среди старших политических экспертов первой команды Клинтона с наибольшим подозрением относился к Ельцину советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк, который особенно сомневался в его демократических наклонностях. В частности, Лэйк говорил: «Президент очень злился на меня по поводу политики в отношении России. Думаю, что он больше меня был уверен в Ельцине». Койт Блэкер, который в 1995-1996 годах был старшим директором по России, Украине и делам Евразии аппарата СНБ, добавляет, что Лэйк видел Россию в довольно «темных тонах». Он считал, что у Строуба и других специалистов по России было романтическое представление об этих парнях, а они были бандитами — бандитами-реформаторами, что было хорошо, но это были коммунисты, которые просто сменили свои красные костюмы на синие»^{368}.

Но даже если оставить в стороне Лэйка, то среди многих, кто настороженно относился к России (за исключением некоторых аналитиков в ЦРУ и в посольстве США в Москве), существовало твердое убеждение, что без Ельцина реформы умрут. Вспоминает Строуб Тэлботт: «Мы много спорили, был ли Ельцин главнокомандующим российских реформ. И, взвешивая все оговорки, мы приходили к выводу, что ответ на этот вопрос был положительным». Советник по национальной безопасности вице-президента Леон Фёрт добавляет: «Не было такого момента, когда, задаваясь вопросом, кого надо было поддерживать в России, если вы хотели продолжения реформ, вы бы представляли какую-то другую кандидатуру, кроме Ельцина». Директор аппарата планирования политики Госдепартамента, а впоследствии заместитель советника по национальной безопасности Джеймс Стейнберг утверждает: «Я считал в 1993 году и продолжаю считать, что при всех его недостатках Ельцин был демократом, причем в гораздо большей степени, чем другие. В некотором смысле он был даже предпочтительнее реформаторов западного толка, потому что он был российским популистом». Клинтон в этом плане никогда не колебался. Заместитель Лэйка, а впоследствии советник по национальной безопасности Самуэль (Сэнди) Бергер говорит, что Клинтон «был убежден: все надежды сохранения демократии в России были связаны с Ельциным»^{369}. На протяжении всего периода администрации Клинтона Борис Ельцин был нашим человеком в Москве.

В период между 1993 и 1996 годами антидемократические поступки, а также угрозы нарушения демократического процесса ставили под сомнение предположение Клинтона о наличии причинной связи между Ельциным и реформой. В сентябре 1993 года Ельцин приказал распустить российский парламент, в октябре использовал вооруженную силу для изгнания непокорных парламентариев, в декабре 1994 года вторгся в отколовшуюся российскую республику Чечню. Наиболее откровенный вызов демократии был брошен весной 1996 года, когда высшие советники Ельцина намекнули на существование плана отмены предстоящих в 1996 году президентских выборов. В течение всего этого периода власть Ельцина постоянно находилась в осаде, особенно после ошеломляющей победы на парламентских выборах в декабре 1993 года ультранационалиста Владимира Жириновского и возвращения на политическую арену в декабре 1995 года Коммунистической партии.

Несмотря на эти вызовы, а может быть, и благодаря им, Клинтон и его администрация твердо поддерживали Ельцина, осторожно пытаясь сделать все, что было в их силах, чтобы сохранить его у власти. И даже скептически настроенный по отношению к Ельцину Лэйк ретроспективно отмечал: «Мы были правы, когда желали победы Ельцина. Он боролся с лидером Коммунистической партии Геннадием Зюгановым, которого едва ли можно было считать убежденным демократом или экономическим реформатором»^{370}. В течение всего этого периода

администрация ни разу серьезно не пересматривала свою политику. Некоторые официальные представители утверждают, что в какие-то моменты Лэйк хотел провести переоценку политики администрации, но он это отрицает. «Никто и никогда не призывал к мучительному пересмотру нашей политики в отношении России. Будет правильнее сказать, что временами я выражал свой скептицизм и недовольство тем, что мы делали… Были проблемы, по которым я был не согласен с Госдепартаментом: Гаита, Босния и т.п., где я действительно отстаивал свою позицию. Одной из причин, по которой я не требовал пересмотра нашей политики в отношении России и полномасштабной бюрократической войны, был Строуб Тэлботт, которым я глубоко восхищался и продолжаю восхищаться. Я очень доверял ему. Вот почему я не спорил по этим проблемам». Но он также отмечает, что команда Буша была сфокусирована на «частностях»: на экономике, на Ельцине, на ядерной проблеме и т.п., а «нам надо было видеть нашу стратегию в более широком плане». Впоследствии Лэйк писал, что его администрация не видела, сколь пагубными в долгосрочном плане были «наша зацикленность на вопросах экономической реформы» и невнимание к демократическим реформам. В 1995 году Лэйк сделал профессора Стэнфордского университета Койта Блэкера своим главным советником по России в аппарате СНБ отчасти именно потому, что Блэкер был «настроен более скептически» относительно тенденций в России. Однако Тэлботт твердо контролировал политику и не собирался допускать ее принципиального пересмотра. Он вспоминает: «Пару раз Тони заводил разговор о том, что в России дела идут плохо и нам следует провести заседание кабинета или главных представителей ведомств. Я сопротивлялся. Не потому, что я не хотел допускать вмешательства руководителей ведомств в нашу российскую политику, но просто потому, что так работает администрация. Немедленно появятся публикации о том, что прошло заседание кабинета для рассмотрения и, возможно, для изменения политики. Такие переоценки обычно ассоциируются с провалами, а никому не хочется признавать или даже думать о возможности провала политики»^{371}.

Конституционный кризис и гражданская война

Первый вызов был брошен нашему человеку в Москве в первый же месяц администрации Клинтона. К моменту прихода Билла Клинтона в Белый дом, 20 января 1993 г., его российский коллега Борис Ельцин уже боролся за сохранение власти. В первый год независимости программа экономических реформ Ельцина и его команда реформаторов, возглавляемая Егором Гайдаром, подвергались ожесточенным нападкам. Некоторые политические силы выступали в принципе против реформ. Коммунистические партии и группировки различной политической окраски требовали введения контроля над ценами, ограничения импорта, коллективной собственности и «планово-рыночной экономики» ^{372} . Более серьезную угрозу представляли те, кто требовал частичных реформ, особенно менеджеры советского периода предприятий государственной собственности, так называемые «красные директора», которые объединились, чтобы противостоять гайдаровским планам приватизации и подорвать жесткую политику реформаторов в сфере финансов и денежного обращения. Политические требования директоров предприятий можно различить в заявлениях и действиях руководителей региональных администраций, а также в таких парламентских фракциях, как Промышленный союз, Аграрный союз, а в июне 1992 года — и в деятельности нового политического движения — Гражданский союз ^{373} . [79] Возглавляемый президентом Союза промышленников и предпринимателей Аркадием Вольским, вице-президентом Александром Руцким и парламентским лидером и председателем Демократической партии Николаем Травкиным, Гражданский союз предложил более медленный и умеренный рецепт реформ, в отличие от идей так называемой «шоковой терапии» Гайдара и его единомышленников. Они призвали к индексированию цен и заработной платы, приватизации в рамках трудовых коллективов, субсидированию и кредитованию стратегических отраслей промышленности, ограничению импорта и иностранных инвестиций. Лидеры Гражданского союза утверждали, что Международный валютный фонд, Всемирный банк и другие западные институты одурачили правительство Гайдара и заставили его разрушать промышленную базу России. Заявления Гражданского союза имели явно антизападную тональность ^{374} .

79

Гражданский союз представлял собой самодеятельную центристскую политическую коалицию, включавшую нескольких влиятельных лидеров, партий и групп по интересам. Недовольный тем, что российские демократы поддержали распад Советского Союза, но не готовый присоединиться к более воинственно настроенным националистам, Василий Травкин со своей Демократической партией России создал родственную организацию в партии «Свободная Россия» вице-президента Руцкого — постсоветском варианте Коммунистической партии Советского Союза. Эти две партии объединились под эгидой Аркадия Вольского и возглавляемого им Российского союза промышленников и предпринимателей — политического лобби, которое претендовало на то, чтобы представлять интересы директоров российских предприятий. 21 июня 1992 г. эти три организации объединились с влиятельной парламентской фракцией «Смена» и еще несколькими мелкими организациями, образовав Гражданский союз. Осенью 1992 года Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР) (принявшая новое название организация советских профсоюзов, утверждавшая, что в то время она насчитывала 60 млн. членов) также примкнула к Гражданскому союзу.

Предложения Гражданского союза отвечали интересам советских директоров и их союзника — Федерации независимых профсоюзов, но они также имели и популистское звучание. Кто будет возражать против менее болезненных реформ? На седьмом Съезде народных депутатов в декабре 1992 года Гражданский союз и поддерживавшие его парламентарии добились серьезной победы, заставив Ельцина отправить в отставку исполняющего обязанности премьер-министра Егора Гайдара и продвинув на этот пост своего человека — Виктора Черномырдина.

И все же Съезд, и особенно его председатель — бывший выдвиженец Ельцина, ставший его противником, Руслан Хасбулатов, был не удовлетворен этой кадровой победой. На той же декабрьской сессии Съезда Хасбулатов и его союзники, обладавшие теперь большинством в этом законодательном органе, ограничили возможность президента управлять посредством декретов и приняли ряд поправок к Конституции, еще больше ограничивавших власть президента. В то время Россия не имела собственной постсоветской конституции. Депутаты и администрация президента руководствовались Конституцией, созданной под руководством Генерального секретаря ЦК КПСС Леонида Брежнева, в которую были внесены многочисленные поправки. Конституционная комиссия Съезда подготовила новый проект Основного закона, но этот проект еще предстояло поставить на голосование Съезда. Некоторые восприняли конституционные поправки и перестановки в правительстве как крупную победу российского Съезда и как движение в направлении перераспределения власти в пользу парламента и большей конституционной четкости^{375}.