Цель и средства. Политика США в отношении России после «холодной войны»

Макфол Майкл

Новая команда делала ставку на традиционные режимы контроля вооружений. Советник Альберта Гора по национальной безопасности Леон Фёрт отмечает: «Администрация совершенно очевидно хотела сохранить Договор по ПРО. Нашей главной заботой было сохранение договора, а не подготовка его демонтажа, и мы рассматривали такое сохранение как существенный элемент наших усилий в направлении ратификации Договора СНВ-2 и последующего сокращения вооружений»^{971}. Отсюда выросло стремление администрации добиться подписания так называемого «демаркационного» соглашения. Идея заключалась в том, чтобы побудить русских согласиться на создание американцами такой системы противоракетной обороны театра военных действий, параметры которой не нарушали бы договор, направленный на недопущение создания стратегической противоракетной обороны.

Новая команда не проявила особого интереса к работе, проводившейся по каналу Росса-Мамедова. Тэлботт утверждает, что русских вовлекли в этот процесс только как «подачку» Бушу и с целью оказания содействия в избирательной кампании президента, ибо команда Ельцина считала,

что успешное переизбрание Буша отвечало ее интересам^{972}. Старший директор СНБ по вопросам оборонной политики в администрации Клинтона Роберт Белл говорит о своей неудовлетворенности результатами этой дискуссии: «По-моему, они не продвинулись дальше концептуальной стадии, и Объединенный комитет начальников штабов никогда не согласится с передачей технологии, совместными разработками, совместными операциями, вообще с чем-то, что приносило бы пользу и оправдывало бы вовлечение русских в программу глобальной защиты против ограниченных ударов». Помощник министра обороны по вопросам международной безопасности в администрации Клинтона Эштон Картер к этому добавляет: «Что мы имеем в виду, когда говорим с русскими о противоракетной обороне театра военных действий или обороне в национальном масштабе? Мы им ничего не дадим. Мы вообще никому и ничего не даем. Даже своим союзникам!»^{973}. Команда Клинтона продолжала поддерживать совместный американо-российский исследовательский проект RAMOS, который в некоем отдаленном будущем мог привести или не привести к появлению технологий противоракетной обороны, но это был единственный проект.

Критики из числа республиканцев, недовольные тем, что администрация отказывается от выдвинутой Рональдом Рейганом в 1983 году стратегической оборонной инициативы, скептически отнеслись к идее «демаркации». Они считали, что, поскольку Договор по ПРО не распространяется на противоракетную оборону театра военных действий, о чем тогда можно разговаривать с русскими? Но администрация была убеждена, что все ее цели в сфере контроля над вооружениями связаны между собой. Если русские будут убеждены, что США не преследуют цель создания стратегической обороны (а это будет четко определяться новым демаркационным соглашением), администрация сможет пойти на новые сокращения наступательных ядерных вооружений, а также заручиться поддержкой России в других своих инициативах по контролю над вооружениями. В числе таких инициатив — Договор о полном запрещении ядерных испытаний (который положит конец ядерным испытаниям), а также расширение сферы действия Договора о нераспространении (который должен не допустить появления новых ядерных держав). Соответственно, первая администрация Клинтона сосредоточилась на достижении соглашения о разграничении и на ратификации Россией Договора СНВ-2, подписанного Бушем и Ельциным в 1992 году, который позволил бы администрации двигаться дальше и подписать с Ельциным свой собственный Договор по СНВ.^{974}

Администрация испытывала сильное давление в сфере наступательных вооружений со стороны как Конгресса США, так и Государственной Думы. В январе 1996 года Сенат ратифицировал Договор СНВ-2, но одновременно Конгресс США принял закон, запрещающий администрации в одностороннем порядке сокращать арсенал США ниже уровня, предусмотренного Договором СНВ-1, пока Государственная Дума не ратифицирует Договор СНВ-2. В октябре 1996 года министр обороны США Уильям Перри даже ездил в Москву, чтобы выступить в Государственной Думе с призывом ратифицировать договор, который принесет экономическую выгоду России. Заместитель председателя комитета Думы по вопросам обороны Алексей Арбатов так объяснял нежелание Думы действовать в этом направлении: «Во-первых, на это нет денег. Во-вторых, договор считается несправедливым. И в-третьих, обстановка в целом — стремление НАТО к расширению на восток — очень неблагоприятна для договора». (Договор СНВ предусматривал отказ России от кассетных боеголовок в пользу однозарядных ракет. Это положение договора не только не нравилось военным, но оно было связано с затратами на ликвидацию старых ракет и создание нового поколения вооружений^{975}.) Во многих вопросах, связанных с безопасностью, где сталкивались американские и российские интересы, американцы могли действовать в одностороннем порядке просто потому, что на их стороне была сила. Но США не могли получить Договор СНВ-2 без согласия российских парламентариев. Конечно, многие в России, включая президента, были убеждены, что договор отвечал интересам безопасности России. В противном случае президент не подписал бы его. И все же американо-российские отношения в 90-х годах ухудшались, и отказ от ратификации Договора СНВ-2 был одним из немногих фактов, когда русские могли отказать американцам. Таким образом, ратификация договора оказалась связанной со всеми другими вопросами американо-российских отношений^{976}.

Прорыв в Хельсинки

17 января 1997 г., накануне начала своего второго срока пребывания на посту президента США, Клинтон встретился со своими внешнеполитическими советниками. Он был огорчен тем, что в первый срок своего президентства ему не удалось добиться прогресса в области контроля над стратегическими вооружениями. Председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Джон Шаликашвили напомнил, что в ходе слушаний в Сенате по поводу ратификации Договора СНВ-2 он заявил, что не будет рекомендовать, чтобы Соединенные Штаты опускались ниже уровня 3500 боеголовок, если только президент не примет официального решения, что США могут сохранять потенциал сдерживания меньшими силами. Он также пояснил, что инвентаризация американского арсенала может позволить сделать вывод,

что меньший уровень будет вполне приемлем.

В результате администрация Клинтона шла на встречу в Хельсинки в марте 1997 года с предложением развить Договор СНВ-2 с целью снижения численности боеголовок до уровня 2000-2500 единиц^{977}.

Первоначально Клинтон и Ельцин в Хельсинки не могли прийти к соглашению и были вынуждены поручить экспертам провести дополнительные переговоры. Тэлботт вспоминает: «В то время как Клинтон и Ельцин отправились в отведенные им апартаменты для отдыха, все мы остались в резиденции президента Финляндии для самых бурных переговоров, в которых я когда-либо принимал участие или о которых вообще слышал. Постоянно меняющиеся рабочие группы экспертов заполняли все помещения первого этажа здания, включая кухню и порой даже мужской туалет. Страсти разгорелись. Мадлен Олбрайт и ее заместитель Лин Дэвис по крайней мере трижды встречались с Примаковым и его командой. Две из этих встреч заканчивались тем, что Мадлен Олбрайт, воздев руки к небу, покидала комнату переговоров»^{978}.

В конце концов, президенты в Хельсинки согласились, что переговоры СНВ-3 начнутся сразу, как только Государственная Дума ратифицирует Договор СНВ-2. Их целью будет снижение потолка ядерных вооружений до 2000-2500 — на одну тысячу меньше, чем предусматривалось Договором СНВ-2. Президенты также согласились соблюдать Договор по ПРО и в то же время разрешить противоракетную оборону театра военных действий. Клинтон заявил: «Некоторые критикуют меня и Конгресс за то, что мы поддерживаем Договор по ПРО… Я действительно поддерживаю этот договор. Я считаю его важным. Я верю в него». Как утверждал в то время старший директор СНБ Роберт Белл, статья VI Договора по ПРО 1972 года устанавливала, что ограничения не могут быть «обойдены за счет ракет, которые имеют иные характеристики, но фактически предназначены для противоракетной обороны». Отсюда, считал он, для сохранения Договора по ПРО необходима демаркация^{979}.

Демаркационное соглашение было подписано в сентябре 1977 года. Оно запрещало перехватчики космического базирования, но разрешало системы наземного базирования, если их скорость не превышала 3 км в секунду и если скорость целей, против которых они были предназначены, не превышала 5 км в секунду, а радиус действия ракет-целей не превышал 3500 км. Другими словами, любой перехватчик, который сможет быть эффективно использован против стратегических ракет, будет нарушением Договора по ПРО^{980}.

Похоже, в Хельсинки удалось добиться прорыва. В конце этого года эксперт по контролю над вооружениями Джек Мендельсон отмечал, что после Хельсинки обе стороны согласились продлить срок реализации Договора СНВ-2 на четыре года, чтобы дать русским финансовую передышку. Стороны также договорились, что Договор СНВ-3 сократит ядерные арсеналы еще на 1000 боеголовок (оба предложения были направлены на то, чтобы побудить Государственную Думу ратифицировать Договор СНВ-2). Была также достигнута договоренность о разграничении стратегической противоракетной обороны и обороны театра военных действий и запрете на размещение перехватчиков в космосе даже для целей обороны театра военных действий. Складывалось впечатление, что в конце концов администрации Клинтона все-таки удастся заключить соглашение по контролю над вооружениями^{981}.

Увы, этому не суждено было сбыться. Векторы менялись. Российский парламент продолжал увязывать ратификацию Договора СНВ-2 с другими спорными вопросами в американо-российских отношениях. Министр обороны Уильям Перри заявил, что Договор СНВ-2 «стал жертвой расширения НАТО» (по крайней мере, на период его пребывания в должности) ^{982} . Затем в конце 1998 года Дума снова отложила голосование, когда Соединенные Штаты и Великобритания нанесли удар с воздуха по Ираку. В апреле 1999 года война в Косово свела к нулю любые шансы на ратификацию. Сотрудник аппарата СНБ в администрации Клинтона Роберт Белл так вспоминает о призрачном Договоре СНВ-3: «Мы пытались найти нужный баланс. Сначала мы сказали: а ну-ка, бросьте! Сначала выполните то, под чем вы подписались (Договор СНВ-2). Но потом мы пошли на рамочные переговоры, которые и состоялись в Хельсинки. Потом мы согласились несколько отступить и обозначить нашу позицию по Договору СНВ-3… На более позднем этапе эксперт Госдепартамента по контролю над вооружениями Джон Холам был уполномочен войти в контакт с русскими и передать им некоторые данные, которые уточняли то, о чем говорилось в Хельсинки. Затем сами русские захотели подкорректировать то, что было согласовано в Хельсинки. К моменту завершения второго срока администрации мы далеко ушли от первоначальной позиции полного отказа обсуждения с русскими СНВ-3, пока они не ратифицируют СНВ-2. Теперь мы раскрывали им общие контуры и даже детали первоначальной позиции США в предстоящих переговорах по СНВ-3» ^{983} . Белл утверждает, что внутриполитическая обстановка в России приводила к тому, что каждый раз, когда Дума была чем-то недовольна, она отказывалась ратифицировать Договор СНВ-2 [180] . В администрации ожидали, что Дума была готова ратифицировать договор в марте 1999 года, но кампания в Косово убила этот оптимизм ^{984} .

180

Он был прав. См.: Pikaev. The Rise and Fall of START II.