Эксперт № 03 (2014)

Эксперт Эксперт Журнал

В подготовке материала принимала участие Кристина Шперлик

Ржавые скрепы сверхцентрализации

Централизация межбюджетных отношений дошла до абсурда: финансы все большего количества регионов трещат по швам, заставляя их выбивать из центра по непрозрачным схемам все большее количество адресных трансфертов. Пришло время системных решений

section class="box-today"

Сюжеты

Экономический потенциал регионов:

Зеркало инвестиционной стагнации

Созидательное разрушение

/section section class="tags"

Теги

Экономический потенциал регионов

Политика в регионах

Долгосрочные прогнозы

Финансовая система России

Россия

Россия

/section

Управление огромной и внутренне неоднородной страной — сложнейшая задача. В России раз за разом ее пытались решать с помощью привычной сверхцентрализации управления, достигая на этой столбовой дороге предела неэффективности. Затем исторический маятник двигался в обратную сторону — к децентрализации, чаще всего обвальной из-за резкого ослабления государственной власти. И даже в редких случаях управляемой децентрализации, например хрущевских совнархозов, результат был далеким от ожидаемого, а сами реформы быстро сворачивались.

figure class="banner-right"

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Для крайних положений маятника давно есть термины: ведомственность и местничество. Только для точки оптимума термина нет, потому что вечно качающийся российский маятник в ней не останавливался. В мире же такой термин имеется — федерализм, который может быть конкурентным или кооперативным, более и менее эффективным, но все же нацеленным на оптимальный баланс интересов центра и регионов. Именно федерализм обеспечивает необходимую гибкость в управлении сложными пространственными системами.

В России федерализм остался только в названии страны. Система управления и ее главный инструмент — бюджетная политика — стали сверхцентрализованными еще в 2000-е годы. Казалось, что дальше некуда. Однако завершившийся 2013 год показал, что нет предела совершенству. Стагнация экономики вкупе с принятыми федеральным центром управленческими решениями привели к дестабилизации региональных бюджетов.

Быстрым шагом в долговой тупик

По данным за январь — октябрь 2013 года, доходы консолидированных бюджетов регионов (сумма регионального и муниципальных бюджетов) выросли в номинальном выражении только на 1% к аналогичному периоду предыдущего года. С учетом инфляции, которая в 2013 году составила 6,5%, динамика роста доходов отрицательная. Темпы роста доходов самые низкие с 2010 года. В кризисном 2009 году ситуация была хуже, но не намного: доходы сократились на 4%. На динамику 2013 года повлияли два негативных фактора. Во-первых, экономическая стагнация, нулевой рост промышленного производства и сокращение инвестиций, что привело к снижению поступлений налога на прибыль организаций на 15%. Во-вторых, на 7% сократилась федеральная помощь (трансферты) бюджетам регионов. Минимальный рост доходов был обеспечен ростом собираемости налога на доходы физических лиц (на 11%), акцизов (на 11%) и налога на имущество (на 16%), который в основном платит бизнес.

Несмотря на стагнацию доходов, расходы консолидированных бюджетов выросли за тот же период на 5%. Быстрее всего росли расходы на образование (14%), здравоохранение (12%, суммарно бюджеты регионов и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) и культуру (10%). Регионам пришлось выполнять майские указы президента 2012 года о повышении заработной платы работникам социальной сферы. Несмотря на бюджетные проблемы, на 8% увеличились расходы на национальную экономику, в основном на развитие инфраструктуры. Резервов экономии почти нет: минимально росли расходы на социальную защиту населения — на 1%, а расходы на ЖКХ сократились только на 2%, поскольку федеральный центр ввел ограничение на рост тарифов ЖКХ для населения.

В соответствии с Бюджетным кодексом любое расходное решение федеральных

властей в части полномочий региона должно обеспечиваться соответствующим объемом трансфертов. Однако и в 2012, и в 2013 годах перечисления из федерального бюджета только частично компенсировали возросшие расходы регионов на повышение заработной платы бюджетникам. Федеральные власти фактически подталкивали регионы к оптимизации количества бюджетных учреждений и числа занятых в них. Сделать это непросто, процесс управленчески небыстрый и политически небезопасный из-за неизбежного ухудшения территориальной доступности социальных услуг для населения.

Превышение расходов над доходами привело к дефициту бюджетов большинства регионов. Формально этой проблемы нет: по данным Федерального казначейства, суммарный профицит за январь — октябрь 2013 года составил 86 млрд рублей (1,3% всех доходов консолидированных бюджетов регионов). Но этот профицит обеспечен Москвой (профицит 70 млрд рублей), Московской областью и Санкт-Петербургом (54–55 млрд рублей) и в значительно меньших объемах Татарстаном, Сахалинской, Ленинградской областями и Чечней (7–13 млрд рублей). Бюджеты 60% субъектов федерации дефицитны. Хуже всего соотношение дефицита и доходов бюджета в Чукотском АО (85%), Новгородской области, республиках Хакасия и Карелия (19–21%).

Для покрытия разрыва между доходами и расходами пришлось залезать в долги. Суммарный долг регионов и муниципалитетов на 1 декабря 2013 года достиг 1,74 трлн рублей, что эквивалентно 27% собственных доходов консолидированных бюджетов регионов за 2012 год, и продолжает расти. Более чем в 60% регионов соотношение долга и собственных доходов консолидированного бюджета хуже среднероссийского, в трети регионов оно выше 50% собственных доходов, максимальная долговая нагрузка — в Республике Мордовия и Чукотском АО. В этих субъектах она в 1,2–1,4 раза выше собственных бюджетных доходов.

Рассмотрение регионов в системе координат «дефицит — долг» позволяет выделить группу примерно из двух дюжин субъектов федерации с наиболее тяжелой финансовой ситуацией (см. график 1).

Дальше будет только хуже. По расчетам рейтингового агентства Standard & Poor’s, для выполнения указов президента регионам потребуется около 1,7 трлн рублей в 2013–2015 годах и по 1 трлн рублей ежегодно в 2016–2018 годах. Бюджетные кредиты регионам увеличены в 2013 году с запланированных 75 млрд до 160 млрд рублей (данные Standard & Poor’s), но этого будет недостаточно. Как обычно, решения наверху будут приниматься в индивидуальном режиме. Федеральные власти позволили Татарстану и Краснодарскому краю, назвав их инвестиционно активными регионами, пролонгировать уже взятые бюджетные кредиты на двадцать лет по минимальной ставке 0,5% годовых, то есть практически их списали. Другие регионы будут просить о том же, хотя у них нет индульгенции в виде Универсиады и Олимпиады.

Возможности заимствований на внешнем рынке для регионов резко ограничены, критериям Минфина для допуска на этот рынок соответствует только Москва. Заимствования на внутреннем рынке дороги, хотя госбанкам могут сверху посоветовать дать кредиты регионам, а потом их реструктурировать.

Стабильность бюджетной системы снижается, а роль ручного управления растет. Межбюджетные отношения четко показывают отсутствие в России федерализма как формализованного механизма согласования интересов центра и регионов. Дестабилизация бюджетов регионов в 2013 году обусловлена и тем, что федеральный центр сбрасывает на них основные расходные обязательства в социальной сфере. В январе — октябре 2013 года суммарные социальные расходы (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт) составили 63,5% всех расходов консолидированных бюджетов регионов, а в четверти субъектов РФ — 70–73%. Большинство регионов не в состоянии инвестировать в развитие инфраструктуры для повышения инвестиционной привлекательности, им бы только выжить. И это проблема не только менее развитых регионов, доля социальных расходов превысила 70% в Пермском крае, Свердловской, Челябинской, Иркутской и Московской областях.