Эксперт № 03 (2014)

Эксперт Эксперт Журнал

Теперь приходится говорить о набирающей силу колониальной политике госкомпаний, получивших возможность минимизировать издержки в регионах нового освоения для наращивания объемов производства и вывоза прибыли. Конкурентные преимущества обеспеченности природными ресурсами использовать надо, но сырьевая экономика не создает значительного числа новых рабочих мест, основной результат ее развития для региона — рост налоговых доходов. Если этого не происходит длительное время, политику компаний можно считать колониальной. Участие нефтяного бизнеса в финансировании Сибирского федерального университета дело хорошее, но не вместо выплаты налогов.

Льготы для привлечения инвестиций в обрабатывающие и сервисные отрасли восточных

регионов более понятны, в этих секторах создается больше рабочих мест и с них платятся налоги. Но и в этом случае нужно обсуждать и длительность, и масштабы льгот по региональным налогам. Однако честнее было бы разделить ношу между центром и регионами, а не пытаться быть добрым за чужой счет.

Коридор возможностей

Дискуссии о лучших моделях федерализма, в том числе в сфере межбюджетных отношений, ведутся давно, но общего вектора нет, каждая страна ищет свой путь. В США преобладает конкурентный федерализм: власти штатов имеют право самостоятельно осуществлять расходы и устанавливать собственные налоги, каждый вид собираемых налогов «приписан» к определенному уровню (федеральный бюджет, бюджет штата или местные бюджеты), масштабы межбюджетного перераспределения невелики.

В ФРГ сложилась модель кооперативного федерализма, когда правила игры формулируются всеми участниками (федеральным центром и региональными властями), а менее развитые земли получают значительную финансовую поддержку.

Китай является унитарным государством, но проводит политику значительной децентрализации бюджетных полномочий, при распределении трансфертов учитывается динамика развития регионов, что стимулирует повышение качества управления.

Оптимальная для России модель пока не найдена, и вряд ли это получится быстро, так как стремления к реальному федерализму нет ни в политике, ни в бюджетной сфере. «Коридор возможностей» сформулировала рабочая группа «Реальный федерализм и местное самоуправление» под руководством Ирины Стародубровской и Вячеслава Глазычева при подготовке обновленной Стратегии-2020.

Первое. Возможности децентрализации доходов ограниченны. Основную часть поступлений в федеральный бюджет дают два налога — НДС и налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в части углеводородного сырья. Это наиболее стабильно собираемые налоги, но они географически локализованы: НДС в основном поступает из мест концентрации конечных потребителей (агломерации федеральных городов), а НДПИ — из ведущих нефтегазодобывающих регионов. В результате на три субъекта РФ (ХМАО, Москва и ЯНАО) в 2012 и 2013 годах приходилось 55% всех поступлений налогов с территорий в федеральный бюджет. В 2013 году четвертым был Санкт-Петербург (еще 4,5%). Очевидно, что децентрализация двух крайне неравномерно распределенных по территории налогов повысит доходы немногих и без того богатых регионов и почти ничего не даст всем остальным. Именно по этой причине НДПИ был полностью централизован в конце 2000-х, и это справедливое решение.

Очевидный резерв децентрализации — 2 процентных пункта (п. п.) от 20-процентного налога на прибыль организаций, которые до сих пор поступают в федеральный бюджет, остальные 18 п. п. идут в бюджеты регионов. Давно пора отдать им и эту небольшую часть, но не хотят. В кризисном 2009 году, когда поступления налога на прибыль рухнули вдвое, федеральный центр принял решение не взимать свои 2%. Пустячок для федерального бюджета, а бизнесу приятно, и пиар-эффект неплохой. Следует также разобраться со льготами по региональным налогам (на прибыль и на имущество), которые федеральные власти раздают госкомпаниям, осваивающим нефтегазовые ресурсы в восточных регионах страны.

Некоторые специалисты по межбюджетным отношениям считают, что налог на прибыль организаций, наоборот,

нужно централизовать. Во-первых, он нестабилен: сильно падает в кризис, может «гулять» по стране, меняя территориальную «прописку» с помощью перерегистрации юридического лица, а принятие закона о налогообложении консолидированных бизнес-групп позволило им делать «взаимозачет», что сократило поступления налога в регионах с прибыльными предприятиями. Во-вторых, он территориально неравномерен: в 2008–2013 годах на Москву приходилось от 35 до 28% всего налога на прибыль организаций, поступающего в бюджеты регионов. Но если централизовать и этот налог, то у регионов останется минимум стимулов улучшать инвестиционный климат и бороться за инвесторов. Бухгалтерская логика не должна перевешивать логику развития.

Потенциал децентрализации имеют акцизы, хотя они тоже территориально неравномерны. Сейчас акцизы взимаются и перераспределяются между центром и регионами по сложной схеме. Их доля в доходах консолидированных бюджетов регионов составляет в среднем только 6%, но достигает 15–20% в регионах, производящих пиво, спирт и нефтепродукты, — Ярославской, Тульской, Калужской, Омской областях, Республике Мордовия. Поступления акцизов будут расти в связи с повышением ставок, поэтому возможности и способы их децентрализации нужно обсуждать.

Второе. Главные резервы находятся в сфере перераспределения. Страна живет на нефтегазовую ренту, поэтому масштабное перераспределение сохранится надолго. Необходимы прозрачность и предсказуемость перераспределения, четкие правила игры. Их можно сформулировать:

— доля дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле, должна составлять не менее 50% всех трансфертов;

— нужно избавляться от «ручного управления», в том числе от дотации на сбалансированность бюджетов, которая выделяется по совершенно непрозрачным критериям;

— давно перезрела проблема огромного числа субсидий регионам. Их больше сотни, и каждую нужно согласовывать с профильным федеральным министерством и ведомством. Необходимо сократить число субсидий до 6–8 укрупненных, которые выделяются по основным направлениям бюджетных расходов (образование, здравоохранение, сельское хозяйство, инвестиционные субсидии и др.) и софинансируются регионом. При этом регион должен иметь свободу маневра в перераспределении средств на важнейшие для себя задачи в рамках выделенного объема субсидий, иначе любой шаг в сторону закончится, как сейчас, прокурорской проверкой и обвинением в нецелевом расходовании средств.

Проблемы сильнейшего неравенства налоговой базы и больших масштабов перераспределения существуют и внутри регионов. Перераспределение бюджетных средств муниципалитетам, особенно субсидий, столь же непрозрачно, как между центром и регионами. Только дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов в основном распределяется по формуле.

Третье. Децентрализация должна быть двухшаговой: от центра в регионы, от регионов — в муниципалитеты. Для первого шага важнее всего прозрачные правила распределения трансфертов при некоторой децентрализации налоговой базы и четком соблюдении Бюджетного кодекса (расходные решения центра по полномочиям регионов должны компенсироваться трансфертами из федерального бюджета). Для второго шага децентрализация налоговой базы может быть более масштабной, хотя прозрачность распределения для муниципалитетов не менее важна. Основной механизм децентрализации — изменение пропорций распределения НДФЛ между региональным и муниципальными бюджетами. Это позволит стимулировать развитие городов как центров концентрации человеческого капитала. Издержки велики, внутрирегиональное неравенство усилится, но без стимулирования развития крупных городов Россия вряд ли догонит быстро меняющийся мир. Но это тема отдельного разговора.