Эксперт № 03 (2014)
Шрифт:
Чудеса непрозрачности
Как мы дошли до жизни такой? Поначалу реформы в межбюджетной сфере были рациональными. В конце 1990-х появилась дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле и поэтому более прозрачная. Ее доля в общем объеме трансфертов вплоть до середины 2000-х была не ниже половины всех трансфертов регионам, но к 2008 году сократилась до четверти (см. таблицу). А ведь дотации — самый комфортный для регионов инструмент поддержки, их использование не регламентируется сверху.
Таблица:
Структура основных безвозмездных поступлений (трансфертов) регионам (%)
В 2005 году провели монетизацию льгот, ликвидировав накопившуюся проблему нефинансируемых
Муниципальная реформа, разработанная и проведенная под руководством Дмитрия Козака во второй половине 2000-х, позволила более четко распределить полномочия между уровнями бюджетной системы и повысить сбалансированность доходов и расходов. Кроме того, законодательно закрепили важнейший принцип: расходные обязательства, принятые вышестоящим уровнем бюджетной системы в отношении нижестоящего, должны обеспечиваться трансфертом на их выполнение. Этот принцип продержался не так долго, в мае 2012 года о нем уже не вспоминали.
В 2000-е годы быстро росли доходы и федерального, и региональных бюджетов. Россия получила огромную ренту благодаря взлету цен на нефть. Она частично перераспределялась регионам в виде растущих трансфертов — на реализацию нацпроектов, на инвестиционные цели и т. д. До кризиса 2009 года росли и собственные доходы региональных бюджетов, поэтому зависимость от федеральных трансфертов увеличивалась не так сильно. Кризис 2009 года радикально изменил картину, доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов подскочила до 27% (см. график 2). Затем каждый год Минфин пытался сократить объем трансфертов, но без особого успеха. В 2010 году грозились уменьшить трансферты на 20%, а смогли только на 7%. В 2013 году результат тот же (январь — октябрь к соответствующему периоду 2012 года), но в более сложных экономических условиях, поэтому удар по региональным бюджетам оказался сильным.
С ростом перераспределения усиливалось стремление центра максимально регламентировать расходы регионов. Это привело к опережающему росту объемов и количества субсидий из федерального бюджета. Субсидии выделяются на четко регламентированные цели и должны софинансироваться регионом. Их доля в общем объеме трансфертов регионам увеличилась к 2008 году до 36% (таблица). Федеральные ведомства разгулялись, субсидий больше сотни: на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, на поощрение лучших учителей, на проведение молодежного форума «Машук», на приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов, на обеспечение безопасности населения на метрополитене, на реализацию программ энергосбережения, на возмещение части затрат на приобретение элитных семян, закладку виноградников, раскорчевку старых садов и еще сотня других. Не хватит фантазии, чтобы догадаться о назначении всех существующих субсидий. Распределением субсидий занимаются федеральные ведомства, и они стоят насмерть, охраняя хлебное место. Особенно весомы инвестиционные субсидии (на реализацию ФЦП и на бюджетные инвестиции), их доля в 2012 году составляла 38% всех субсидий.
Ужесточение регламентации для получателей трансфертов сопровождалось снижением транспарентности решений тех, кто распределяет. Наименее прозрачный трансферт — дотация на сбалансированность бюджетов, появившаяся в середине 2000-х. Она возрастает в кризисных ситуациях, когда масштабы «ручного управления» зашкаливают. Так, в 2009 году объем дотаций на сбалансированность бюджетов вырос до половины объема формульных дотаций на выравнивание. Но и в последующие годы они составляли не меньше трети. В 2012 году эту дотацию получали 44 региона из 83, а в 2013-м, когда бюджеты вновь затрещали, получателями стали почти все регионы, кроме Москвы и двух автономных округов Тюменской области. Без формулы как-то удобней… Особенно если учесть, что в 2008–2013 годах 16–23%
Кроме того, есть еще «иные» и «прочие» трансферты, которые выделяются по непрозрачным критериям. Их доля существенно росла в 2011–2012 годах — до 13 и 7% всех трансфертов соответственно (см. таблицу). В 2011 году помощь выделялась Москве на строительство метрополитена, ее объем был равен годовому бюджету немаленькой Саратовской области. Огромные «иные» трансферты в 2011–2012 годах направлялись в основном на модернизацию здравоохранения. Видимо, и на пресловутые томографы…
Необходимость децентрализации и передачи части полномочий из центра в регионы понимают и на федеральном уровне. Под эту задачу в 2009 году была создана комиссия Козака — Хлопонина, но сделать она почти ничего не смогла. Федеральные ведомства не хотят сокращать свои полномочия и штат сотрудников территориальных органов, а регионы не спешат брать себе дополнительные полномочия, понимая, что федеральный центр непременно надует: полномочие передаст, а объем дополнительного финансирования на его реализацию урежет. Именно так произошло в 2007 году с передачей регионам полномочий по охране лесов. А в 2010 году были пожары… Пока средства на исполнение федеральных полномочий выделяются в виде субвенций из федерального бюджета, региону ни холодно ни жарко, сколько их перечислили… А если полномочие станет региональным, придется самим индексировать расходы, сокращать число чиновников и т. д. — к чему эти дополнительные хлопоты?
Новый колониализм
Для более развитых регионов основные источники доходов бюджета — налог на прибыль и НДФЛ. Налог на прибыль платит в основном крупный бизнес, и от его политики во многом зависит финансовое положение региона. Ситуация ухудшается, доля налога на прибыль в доходах консолидированных бюджетов регионов снизилась за 2008–2013 годы с 28 до 22%. Помимо экономических проблем есть и другие причины.
С 2013 года вступил в силу закон о налогообложении консолидированных бизнес-групп (холдингов). Он подрубил доходы бюджетов развитых регионов. Крупный бизнес получил право интегрировать прибыль и убытки предприятий, размещенных в разных регионах. В результате в регионах, где находятся успешные предприятия крупных российских компаний, поступления налога на прибыль сократились. Выгоды для крупного бизнеса обернулись убытками для региональных бюджетов.
Кроме того, федеральные власти стимулируют инвестиции крупного сырьевого бизнеса, контролируемого государством, в новые регионы добычи ресурсов. «Роснефть» получила льготы по федеральному налогу (НДПИ) для развития нефтедобычи в Восточной Сибири. Но помимо этого компании предоставлены льготы и по основным налогам, поступающим в бюджет региона. Российские власти намерены также поддерживать развитие перерабатывающих отраслей на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири. Но почему-то пакет льгот, обнародованный федеральным центром, включает в себя в основном льготы по региональным налогам (на прибыль, имущество, земельный налог).
В результате регионы не получают ничего даже от масштабного роста добычи нефти на своей территории. Например, в Красноярском крае объем добычи «Роснефти» вырос за несколько лет почти с нуля до 18 млн тонн, а поступления налогов от этой деятельности составляют в год миллиарда два рублей, что неощутимо для бюджета. При этом объем поступлений налога на прибыль в крае за 2010–2012 годы сократился с 70,5 до 52,5 млрд рублей, а за 2013 год не дотянет и до 40 миллиардов. «Роснефть» богатеет, расширяя добычу нефти и ее продажи в Китай, а регион хиреет. В Якутии, где тоже быстро растет добыча углеводородов, таких преференций у добывающих компаний нет, и поступления налога на прибыль за 2009–2012 годы выросли в три с половиной раза — с 8 до 27 млрд рублей. Традиция вывоза прибыли заложена давно, «Русал» с 1990-х годов использует толлинговые схемы, позволяющие минимизировать налоговые платежи в бюджеты Красноярского края, Хакасии и Иркутской области.