Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

Ерохина Татьяна Вячеславовна

3. Контроль. Суть контроля состоит в систематической подаче подконтрольными учреждениями здравоохранения (объектами управления) сведений о своей деятельности субъекту (органу управления здравоохранением), где эти сведения обрабатываются. На основе этих сведений субъекты получают возможность провести качественный и количественный контроль функционирования объектов с дальнейшей целью устранения недостатков в системе, а равно для ее совершенствования. Контроль может быть предварительным, направляющим, фильтрирующим и последующим. Контроль подразумевает выполнение четырех этапов: установление желаемого результата исполнения; изучение фактических результатов; оценка и сравнение полученных результатов с запланированными; выработка корректирующих воздействий. В зависимости от субъекта управления выделяют административный и общественный контроль. Результаты контроля являются предпосылкой для аналитических выводов о состоянии дела, о деятельности объектов управления. Результатом анализа становится умозаключение, в соответствии с которым принимается управленческое решение. Оно порождает новый цикл управленческого процесса.

В зависимости от особенностей объекта, наряду

с функциями управления объектом в целом, выделяются функции отдельных звеньев управления, в том числе: техническая функция – управление производственной деятельностью (лечебно-профилактический процесс в ЛПУ); коммерческая; административная; финансовая; страховая; учетная. [144]

Органы управления здравоохранением реализуют свои функции посредством специальных форм и методов деятельности.

144

Трушкина Л.Ю. Экономика и управление здравоохранением / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. – Ростов н/Д: Феникс, 2003. – С. 88–90.

Формы государственного управления представляют собой внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности. [145] Формы и методы управления сложной системой здравоохранения в целом и на отдельных территориях определяются рядом факторов: социальные факторы (социальная направленность решений и действий федеральных, региональных и муниципальных органов власти); уровень социально – экономического развития страны в целом и отдельных регионов; реализация принципов социальной справедливости и доступность для всех членов общества достижений науки и практики в области охраны здоровья населения; уровень научного обеспечения проблем охраны здоровья населения; адаптация международного опыта в области медико – социального обеспечения населения РФ в целом и в различных регионах. [146]

145

Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. – Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2001. – С. 13.

146

Трушкина Л.Ю. Экономика и управление здравоохранением / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. – Ростов н/Д: Феникс, 2003. – С. 90–91.

Формы управления здравоохранением можно классифицировать на правовые и неправовые. Выбор формы управленческих действий органами управления и должностными лицами в каждом конкретном случае подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа, назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта. [147] Особенность правовых форм управления здравоохранением состоит в юридических последствиях для субъектов отношений в области здравоохранения. Основными формами такого типа являются правотворческая и правоприменительная деятельность. По общему правилу функции нормотворчества в настоящее время исполняет Министерство здравоохранения и социального развития РФ (например, Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24 октября 2005 № 645 «Об утверждении Типового положения о территориальных органах Федерального медико-биологического агентства» [148] ).

147

Там же. С. 90–91.

148

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 49.

К неправовым формам управления относятся информативно-организационные (совещания, заседания) и материально-технические (использование технических средств и аналитических материалов в процессе управления здравоохранением и др.)

Методы государственного управления – средства практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей, [149] а также возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты, подчиненных лиц. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. [150] Среди всего многообразия методов управления (методы психологического, экономического воздействия, убеждение, принуждение, стимулирования и др.) для отрасли здравоохранения особое значение имеет административный метод, связанный с организационно-властным воздействием, формами проявления которого являются директива, приказ, указание управляющего субъекта руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности. Они могут быть экономически выгодны государству, а могут быть необходимы по другим причинам (например, производство дорогостоящего высокотехнологичного медицинского оборудования). Немаловажную роль в управленческом процессе управления здравоохранением играют идеологические методы, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических

программ, социальных концепций и других средств группового воздействия (например, на пачках сигарет от имени государства – Министерства здравоохранения и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья)

149

Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. – М.: Юристъ, 2004. – С. 276.

150

Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2002. – С. 75.

Перед системой управления здравоохранением в России стоит ряд проблем, основными из которых являются:

– социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых ресурсов;

– неполнота и несовершенство нормативно-правовой базы в области здравоохранения;

– систематическое неисполнение норм здравоохранительного законодательства.

Решение данных проблем видится в следующем:

Во-первых, управленческая деятельность должна быть прозрачной и осуществляться в соответствии с социальными реалиями общества;

Во-вторых, проведение эффективной государственной политики в сфере здравоохранения с учетом мнения ведущих практиков страны;

В-третьих, принимаемые в сфере здравоохранения нормативные акты должны быть своевременны, лаконичны, ясны в применении, юридически грамотны и не должны нарушать права граждан, противоречить Конституции РФ и иным вышестоящим законам.

В-четвертых, необходимо ужесточить надзор за неисполнением здравоохранительного законодательства.

На основе административно-правового анализа характерных черт и особенностей государственного управления здравоохранением в России, можно дать следующее его определение.

Государственное управление здравоохранением – это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения здравоохранения) и преследует своей целью обеспечение граждан гарантированным государством правом на получение бесплатной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи.

В заключении следует отметить, что в настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на медицинском обслуживании населения. Поэтому важнейшей задачей государства является упрочнение позиций государственных органов.

§ 2.2. Понятие и система органов управления здравоохранением

Как известно, начало государственной медицины России было положено в 1581 г. [151] Первым органом государственного управления медицинским делом в России стал созданный тогда Аптекарский приказ, [152] который продолжал существовать и ведал медицинским управлением в Москве и Московской губернии до 1921 г., когда он был переименован в Московскую медицинскую контору, сохранявшуюся до середины XIX века. В то же время в Петербурге с 1721 г. действовала (параллельно с московским Аптекарским приказом) Аптекарская канцелярия как орган медицинского управления во вновь строящейся столице; затем она вошла в состав учрежденной вместо Аптекарского приказа Медицинской канцелярии(1721–1762 гг.), которую возглавлял И.Л. Блюментрост, который, став архиатром, подчинялся непосредственно императору. [153]

151

См.: Акопян А.С. Скальпель для системы здравоохранения // Экология и жизнь. 2005. № 5(46). С. 66.

152

Хотя точная дата создания Аптекарского приказа документально не установлена, есть основания считать, что он был учрежден именно в 1581 г., когда в Москву прибыли на русскую службу английские медики (доктор Якоби и аптекарь Френчем) и была основана царская аптека. Например, Лихачев Н.М. еще в 1888 г. доказал (со ссылкой на Писцовые книгиXVI столетия), что Аптекарский приказ уже существовал в 1594–1595 гг., в царствование Федора Иоанновича, сына Ивана Грозного; по мнению других исследователей, Аптекарский приказ (Аптекарская изба) был основан еще раньше – в конце 1560-х гг., а некоторые историки безосновательно относили это событие к первой половинеXVII столетия.

153

Мирский М.Б. Медицина России X–XX веков: Очерки истории М.Б. Мирский. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2005. – С. 139–140.

В период царствования Екатерины II, в результате преобразования медицинского дела в стране, указом от 12 ноября 1763 г. была учреждена Медицинская коллегия(1763–1803 гг.), которая, как орган государственного управления призвана была осуществлять наблюдение за медицинской и лекарственной помощью населению, руководить подготовкой медицинских кадров, контролировать деятельность казенных (государственных) и вольных (частных) аптек, а также рассматривать и оценивать научные труды российских врачей. В 1775 г. в стране были учреждены специальные государственные учреждения – приказы общественного призрения, а также должности уездных врачей, в стране появилась так называемая приказная медицина, а в 1797 г. по инициативе главного директора Медицинской коллегии А.И. Васильева в каждой губернии России появились врачебные управы (в Петербурге и Москве их заменяли физикаты), которые должны были руководить всем медицинским делом в губерниях. Медицинская коллегия просуществовала 40 лет и прекратила свою работу в 1803 г., после министерской реформы императора Александра I.