Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации
Шрифт:
Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.
Думается для достижения указанных целей перед системой управления здравоохранением стоит необходимость решить следующие задачи: повышение эффективности управления системой здравоохранения при минимизации затрат; повышение адресности в предоставлении медицинских услуг гражданам, нуждающимся в них, в том числе, гарантированной бесплатной медицинской помощи в пределах государственных гарантий; создание экономической базы для исполнения федеральных законов; содействие развитию сети медицинских учреждений; создание государственно-общественной системы оценки качества и контроля деятельности учреждений здравоохранения всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию; обеспечение единого социально-правового и информационного пространства, создание системы законов и иных нормативных правовых актов в области здравоохранения, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; более четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, а также органами местного самоуправления в области
Функции государственного управления – это наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, обеспечивающие решение целей и задач управляющего воздействия. Понятие «функция» (лат. functio – осуществление [137] ) означает направление и содержание деятельности отдельно взятой системы, в юриспруденции – правового института. Функция пронизывает организацию и процесс государственного управления. Если государственное управление не функционирует, то отсутствуют и его организация, и его процесс. Поэтому функции определяют основное содержание управленческой деятельности, [138] ее сущность. Вся разноплановая работа государственного управления может быть связана с тремя функциями, составляющими замкнутый цикл государственного управления: принятие управленческого решения, его осуществление и контроль. Каждая из названных функций может быть разделена на ряд составляющих. Итак:
137
См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1449.
138
Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. – Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2001. – С. 13.
1. Принятие управленческого решения заключается в оценке ситуации, прогнозировании и планировании.
Сначала оценивается ситуация в сфере здравоохранения по стране, выясняются потребности в медицинских услугах, и т. п. Затем составляется прогноз. Прогноз – это метод научно обоснованного предвидения возможных направлений развития сферы здравоохранения. С прогнозом связано выполнение следующих задач: научное предвидение будущего на основе выявления тенденций и закономерностей развития, определение динамики явлений, в том числе определение в перспективе конечного состояния управления здравоохранением, его переходных состояний на пути к заданному оптимальному режиму функционирования. [139] Прогнозы имеют вероятностный характер, но если прогноз выполнен качественно, он становится основой для планирования.
139
Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2002. – С. 291.
Плановость пронизывает всю функциональную деятельность органов управления здравоохранением. Она предполагает изучение обстановки, сбор и обработку информации об объекте управления (анализ сложившейся ситуации). Планирование – это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления здравоохранением. В процессе реализации планирования создаются программы по развитию отношений в сфере здравоохранения. Плановость управления дает возможность, исходя из выявленных закономерностей развития сферы здравоохранения, наиболее полно удовлетворять потребности нуждающегося населения в медицинских услугах, организовывать профилактическую работу, лечение, реабилитацию, подготовку и переподготовку, а также повышение квалификации медицинских работников, осуществлять строительство объектов медицинского назначения. В общем виде разработку плана можно свести к решению четырех крупных проблем: 1) определение потребностей и интересов в развитии системы здравоохранения на планируемый период времени и формирования на этой основе целей и задач; 2) разработка путей развития системы здравоохранения как социального явления и темпов роста его основных показателей; 3) определение потребностей в материально-технических условиях и кадрах; 4) установление форм и методов контроля за выполнением планируемых мероприятий или задач. [140]
140
См.: Переверзин И.И. Прогнозирование и планирование как инструмент управления развитием физической культуры и спорта // Теория и практика физической культуры. 1973. № 5. С. 42.
Планирование завершается принятием основного решения. Решение – это выбор определенного способа действий. В сфере государственного управления оно оформляется актами, имеющими государственное значение и особую юридическую форму (приказа или распоряжения органов управления). Управленческое решение является директивным актом, обязательным для исполнения, имеет три подфункции: направляющую, координационную, мобилизующую. К управленческому решению предъявляются следующие требования: ясная целевая направленность; обоснованность; адресность; непротиворечивость; правомочность; эффективность (при меньших затратах достичь намеченных целей); конкретность. Существует два основных способа принятия решения: индивидуальный и коллективный. В любом случае последнее слово в решении вопроса остается за руководителем.
2. Осуществление решения предполагает организацию деятельности.
Непосредственная организация охраны здоровья народа возложена на отраслевые органы здравоохранения – территориальные (системы Министерства здравоохранения и социального развития РФ) и ведомственные.
Организация состоит в формировании
а) Координация (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в сфере здравоохранения). Координация придает суммарным усилиям объектов управления (учреждениям здравоохранения) рациональный характер, отличный от того, который мог быть при простом сложении усилий этих объектов. С развитием материально-технической базы учреждений здравоохранения и созданием крупных социальных структур (например, центр медицинской и социальной реабилитации и т. д.) значение координации возрастает, так как возникает задача согласования деятельности отдельных единиц, входящих в эти образования. При этом следует учитывать, что координация является прерогативой не только субъектов управления. Объекты системы – учреждения здравоохранения – не пассивные участники, они также координируют свои действия. Координация по своему содержанию подразделяется на два вида: внутреннюю и внешнюю. Первый вид координации находит свое выражение при осуществлении одним руководящим центром (Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации) внутренней организационной деятельности. Внутренняя координация обеспечивает связь элементов каждой из подсистем, чёткую работу всех объектов управления. Например, такая координация применяется по отношению к деятельности государственных учреждений здравоохранения, входящих в систему Министерства здравоохранения и социального развития России. При осуществлении внешней координации не происходит непосредственной организации выполнения функций управления, так как она осуществляется без вмешательства в оперативную деятельность министерств и ведомств.
Координацию высшего и более общего порядка в системе управления здравоохранением осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Они обеспечивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в сфере здравоохранения, её законодательного закрепления и иного организационного и правового оформления. Например, Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2007 г. № 286 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год. [141]
141
СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2509.
Постановлениями Правительства РФ создаются некоторые объекты системы здравоохранения. К компетенции Правительства РФ отнесено: установление правил лицензирования деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих ОМС; утверждение порядка признания граждан инвалидами; государственное регулирование цен на лекарственные средства; определение порядка разработки, утверждения и введения государственных социальных стандартов; ряд других функций и полномочий, вытекающих из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений высших органов управления России и субъектов Российской Федерации по вопросам государственной организации системы, структуры и содержания здравоохранения. Аналогичную координацию в сфере здравоохранения осуществляют и исполнительные органы в субъектах Российской Федерации (правительства, администрации и т. д.).
б) Регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления). Регулирование – использование способов и методов управления в процессе организации системы управления здравоохранением и её функционирования. Это установление общеобязательных требований и процедур для объектов – учреждений здравоохранения (государственные социальные стандарты, требования к процедуре лицензирования, государственной аттестации и т. д.) с целью обеспечения порядка управления в области здравоохранения, безопасности, равенства участников здравоохранительных отношений, основ демократической конкуренции, прав и свобод граждан. Регулирование применяется при нарушениях в системе установленных связей между субъектом и объектом. Регулирование может быть различным, оно зависит от специфики управляемого объекта (городская, районная, областная больницы; больница восстановительного лечения; кардиологический диспансер; центральная районная поликлиника; центр восстановительной терапии для воинов-интернационалистов; станции переливания крови и центры крови; центр планирования семьи и репродукции; санаторные оздоровительные лагеря круглогодичного действия; и мн. др.).
Следует отметить, что значение государственного регулирования в последние годы заметно возросло как в теории, [142] так и в законодательстве. [143] Под этим термином понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования в сфере здравоохранения достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действий посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулирование задач и этапов управленческой деятельности и т. д.
142
См.: Старилов Ю.Н. Административное право. В 2-х частях. Часть 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъект / Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2002. С. 179;Алехин А.П. Административное правоРоссийской Федерации. Часть 2.: Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1995. С. 7–9.
143
Законодатель активно использует термин «государственное регулирование. Например, в постановлении Правительства РФ „Об уполномоченном федеральном органе по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп“ от 28 февраля 1996 года № 191 установлена необходимость возложения функций уполномоченного федерального органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп на Государственный комитет Российской Федерации по промышленной политике.