История России. От Горбачева до Путина и Медведева
Шрифт:
Банки продавали акции сами себе или дочерним предприятиям.
Для реализации законов в начале 1990-х годов появились новые чиновничьи институты. Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, созданная в ноябре 1994 года, занималась регулированием биржевой торговли и защитой прав инвесторов. Государственный страховой надзор (Госстрахнадзор), образованный в 1992 году, контролировал страховые компании и следил за соблюдением требований платежеспособности. На Центральный банк возложили ответственность за регулирование коммерческих банков. В 1991 году организован Государственный фонд занятости (при коммунизме безработицы практически не было), в который предприятия отчисляли 2 %. В следующем году Ельцин создал Государственную службу занятости, которая обязана была выплачивать пособия по безработице, обеспечивать профессиональную подготовку,
Особенно сложной задачей стало преобразование политизированной советской правовой системы в независимую судебную власть. Для повышения независимости судебной системы, гарантированной в статье 120 новой конституции, закон 1992 года устанавливал пожизненное назначение судей; и теперь их могли уволить только по причине, определенной судейской коллегией. В 1993 году для рассмотрения серьезных случаев первоначально в региональных судах ввели суды присяжных, в 1997 году был создан корпус судебных приставов. На протяжении 1991–1992 годов установили систему коммерческих (арбитражных) судов, заменившую советские государственные арбитражные организации. Хотя сначала к ним относились скептически, эти суды, кажется, работали относительно успешно. В период с 1994 по 2003 год их нагрузка увеличилась в четыре раза.
Структурная реформа – закрытие не подлежащих восстановлению предприятий и фермерских хозяйств, а также перераспределение рабочей силы на новые производственные деятельности – шла медленно, в действительности, гораздо медленнее, чем во многих других странах с посткоммунистической экономикой. Со временем, когда цены скорректировали с учетом рыночной стоимости ресурсов, стала видна безнадежность возрождения огромного сектора экономики. К 1998 году большая часть предприятий – 53 % – работала в убыток! [87] Терпели убытки 84 % колхозов. В пятой части регионов страны, в основном в Сибири и на Дальнем Востоке, убыточными были более 60 % предприятий, на Чукотке – 83 %. Общие потери в 1998 году составили около 18 % ВВП, что было больше, чем общая прибыль, принесенная рентабельными фирмами, вместе взятыми.
87
большая часть предприятий – 53 % – работала в убыток: некоторые из «убыточных» предприятий выступали за уклонение от уплаты налогов, которое особенно сильно поощрялось в 1992 и 1998 году, поэтому трудно поверить, что неуплата налогов является причиной огромного экономического роста, произошедшего в эти годы. Вполне возможно, истинная картина была лучше. По-прежнему устойчивое закрытие крупных предприятий и сокращение занятости на них совпадает с мнением, что многие предприятия не могли выжить.
Предприятия стали медленно закрываться.
Когда финансирование ухудшилось, предприятия начали медленно закрываться. В период с 1991 по 2005 год 21 миллион рабочих мест на средних и крупных предприятиях (30 % от общего количества) полностью исчез. 56 % промышленных предприятий (с более чем сотней рабочих на каждом) к 2005 году перестали существовать. Постепенно появлялись новые компании, чтобы принять оставшихся без работы людей. С 1990 до 1999 года общая занятость сократилась на 8,7 миллиона человек. Некоторые россияне находили новые рабочие места в небольших семейных фирмах или в качестве временных рабочих; доля таких работников увеличилась с 1 % до 12 % от общей численности занятых в период между 1992 и 1999 годом, что составило примерно 6,6 миллиона работников.
По сравнению со многими другими посткоммунистическими странами эта корректировка, однако, была сравнительно плавной. Прошло семь лет с начала реформ, до того как уровень общероссийской занятости сократился более чем на 13 %. В Польше, Венгрии, Чехии, Латвии, Литве и Эстонии такой большой спад произошел в течение четырех лет. Общее снижение занятости в России было также необычно малым, никогда не превысив 15 %. Занятость в Чешской Республике упала на 19 %, в Польше – на 20 %, в Эстонии – на 26 %, в Литве – на 28 %, в Венгрии – 30 %, в Латвии – на 33 %. Безработица в России была удивительно умеренной для страны, переживающей такой сложный переходный период. Объясняют это необычайно гибкие заработные платы и рабочее время наряду с растущим информационным сектором.
Ранние годы реформирования были и успешными, и неудачными одновременно. В то время
Одним словом – политикой. Чтобы понять, как политика замедляла необходимые изменения, давайте представим, что реформа – это игра. Каждый игрок заинтересован в продвижении или блокировании тех или иных изменений, он стратегически взаимодействует с другими игроками, стараясь предугадать ход своих противников. Игра имеет свой свод правил (прежде всего это конституция), но всегда были игроки, пытавшиеся нарушить существующие правила. Если победа для Гайдара означала реализацию реформ, то для большинства других игроков главной целью были деньги и власть. Чтобы определить, кто победил в этой игре, необходимы умения и удача. Кроме высокопоставленных чиновников основными игроками были несколько групп.
Во-первых, руководители и сотрудники не подлежащих восстановлению предприятий и колхозов. Они полагались на помощь правительства, которое разрушило бюджет. У промышленных руководителей и работников было много способов привлечь правительственное внимание: лоббирование в правительстве, пикетирование Кремля, организация забастовок, блокирование железнодорожных линий и голосование за оппозицию. Каждую весну руководители колхозов угрожали нехваткой продовольствия, если им будет отказано в деньгах на топливо и удобрения. Так как Верховный Совет был укомплектован руководителями колхозов и начальниками промышленных предприятий, такие запросы, как правило, достигали своих целей.
Во-вторых, банкиры страны (как Центрального банка, так и почти 1400 новых коммерческих банков). Они богатели, предоставляя кредиты и спекулируя на валюте и товарах, по мере того как росла инфляция. Вместе они контролировали главную артерию экономики – расчетно-клиринговую систему, через которую проходили все платежи и налоговые поступления.
В-третьих, региональные и местные органы власти. Они захватывали полномочия, которые ослабленный центр оставил без присмотра. Они боялись потерять федеральные субсидии. Губернаторы могли саботировать реформы, игнорируя центральные директивы, кооптируя федеральных агентов и оказывая давление на суды, чтобы они выдавали антиреформаторские постановления. Они могли настраивать центральную исполнительную власть против правительства, общественное мнение против Москвы. Если местные предприятия приватизировались против их воли, они могли отключать электричество и воду, найти другие способы противодействия.
В-четвертых, федеральная бюрократия – милиция, службы безопасности, армия и экономические министерства. Они хоть номинально и находились под контролем Ельцина, но не всегда были на его стороне. Эти учреждения опасались сокращения своих бюджетов и установления ограничений на их влияние и доступ к взяткам. Они наслаждались бесконечными полномочиями.
В-пятых, руководители и работники на потенциально прибыльных предприятиях, в основном производящих сырье. Они имели все основания благоприятствовать реформам, но только тем, которые сами контролировали. Эти люди хотели приватизировать активы своих компаний для себя, защитить их от поглощений другими фирмами и минимизировать свои налоговые платежи. Управляющие давали денежные взятки коррумпированным регулирующим органам и сотрудникам правоохранительных органов.
Наконец, от успешного проведения реформ выигрывали обычные россияне, но у них было мало способов судить о том, были ли текущие трудности временными затратами или результатом некомпетентности правительства, как заявляла оппозиция. Россияне могли отозвать президента и правительство с должности во время выборов. Результаты опросов общественного мнения придавали смелости ключевым игрокам в их битвах за власть или обескураживали их.
Реформаторы Ельцина противостояли этим оппонентам по нескольким параметрам. Практически все реформы должны были быть приняты в качестве закона или, по крайней мере, не отклонены правительством. Первоначально это правительство было наделено фактически неограниченными конституционными полномочиями (см. главу 2). Оно могло отменить президентское вето или уволить премьер-министра простым большинством голосов (в обеих палатах), провести импичмент президента или внести поправки в конституцию, имея 2/3 голосов. Новая конституция 1993 года укрепила позицию президента по отношению к правительству. Президент мог игнорировать вотум недоверия в правительстве, а если он выражал вотум недоверия еще раз на протяжении трех месяцев, он имел право в большинстве случаев распустить Думу (только не мог уволить премьер-министра). Правительству теперь были необходимы 2/3 голосов в обеих палатах, чтобы переопределить президентское вето.