Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований
Шрифт:
Таким образом, нормы ст. 31 БК РФ, непосредственно регулирующие отношения по осуществлению бюджетных расходов, не являются совершенно новыми для российского финансового права. Эти правила в том или ином виде были закреплены советским законодательством, с точки зрения которого они выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права. Значение принципа бюджетной системы они приобрели лишь с принятием БК РФ.
Содержание понятия «доходы бюджета» раскрывается в ст. 6 БК РФ: законодатель понимает под ними поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Очевидно, что легальная дефиниция дает лишь самое общее представление о доходах бюджета и не указывает на все их существенные признаки. При таких условиях особое значение приобретают доктринальные подходы к определению этого понятия, а их существует немало [175] .
175
Подробнее
В дальнейшем под доходами бюджета мы будем иметь в виду финансовые ресурсы, которые в процессе распределения и перераспределения национального дохода поступают в распоряжение соответствующего публично-правового образования и используются им для осуществления своих задач и функций. Подобное понимание доходов бюджета характерно для советской науки финансового права [176] и нашло отражение в работах многих современных авторов [177] .
176
См., например: Советское финансовое право: учебник / В. В. Бесчеревных, М. Л. Коган, Н. А. Куфакова [и др.] / отв. ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин. М.: Юридическая литература, 1974. С. 177; Советское финансовое право: учебник / Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Б. Н. Иванов [и др.]; отв. ред. Е. А. Ровинский. М.: Юридическая литература, 1978. С. 133; Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983. С. 48–63; Советское финансовое право: учебник / Л. В. Бричко, Г. С. Гуревич, В. В. Гусева; отв. ред. Г С. Гуревич. М.: Юридическая литература, 1985. С. 111; Советское финансовое право: учебник / Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Л. А. Давыдова [и др.]; отв. ред. Л. К. Воронова, Н. И. Химичева. М.: Юридическая литература, 1987. С. 214.
177
См., например: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002. С. 338; Пауль А. Г Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2011. С. 14.
Нормативное содержание самостоятельности публично-правового образования в сфере формирования бюджетных доходов
Какие же нормы ст. 31 БК РФ, закрепляющие принцип самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по формированию доходов бюджета? В таком качестве выступают положения, предусматривающие:
1. Право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующего бюджета, то есть соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из бюджета.
Норма ст. 31 БК РФ об обязательности обеспечения сбалансированности бюджета не позволяет публично-правовому образованию формировать доходы бюджета произвольно и косвенно устанавливает требования к их объему (особенно если учесть, что БК РФ ограничивает размер дефицита регионального и местного бюджетов, ставя его в зависимость от общего объема доходов соответствующего бюджета).
2. Право всякого публично-правового образования иметь собственные (постоянно закрепленные) налоговые доходы, то есть право устанавливать согласно российскому налоговому законодательству налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты.
Публично-правовые образования обладали правом на собственные доходы и в советское время.
Например, целый раздел (Раздел III «Местные доходы»), посвященный доходам местных бюджетов, содержало Положение 1926 г. В соответствии с Положением 1926 г., доходы местных бюджетов формировались главным образом за счет поступлений, закрепленных за ними на постоянной основе, однако при сохранении возможности бюджетного регулирования [178] путем предоставления средств местному бюджету из вышестоящего бюджета. Местным советам гарантировалось право устанавливать и взимать различные налоги и сборы, а также надбавки к ним (ст. ст. 25–29, 41 Положения 1926 г.). В силу ст. 6 Положения 1927 г. расходы бюджетов союзных республик должны были покрываться, по общему правилу, за счет доходных источников союзных республик (налоговых и неналоговых), перечисленных в ст. 16 названного Положения. Только при полной невозможности такого покрытия допускалось выделение средств из общесоюзного бюджета (согласно примечанию к ст. 6 Положения 1927 г.). Похожие нормы устанавливали и ст. ст. 6, 25 Постановления 1924 г. Также и в соответствии со ст. ст. 7, 9, 11, 20 Положения 1928 г. воспособления (дотации) предоставлялись республиканским бюджетам АССР из бюджета РСФСР лишь в исключительных случаях для:
178
Здесь и далее под бюджетным регулированием подразумевается ежегодное распределение доходов (от источников, не закрепленных за соответствующими видами бюджетов постоянно) между разными бюджетами бюджетной системы в
а) «укрепления финансового положения наиболее отсталых АССР»;
б) покрытия дефицитов республиканских бюджетов АССР (при невозможности их бездефицитного сбалансирования на основе доходных источников, постоянно закрепленных за АССР Положением 1928 г.).
По сравнению с тремя упомянутыми Положениями, Закон СССР 1959 г. предусматривал гораздо более существенные ограничения свободы всех публично-правовых образований (кроме самого СССР) в формировании доходов бюджетов, свидетельствующие об отсутствии их самостоятельности. Тем не менее, правами в сфере формирования бюджетных доходов наделен был не только СССР. Например, любая союзная республика обладала правом увеличивать общую сумму доходов, установленную для нее в едином Государственном бюджете СССР (ст. 39 Закона СССР 1959 г.).
Что касается предусмотренного ст. 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов, то его содержание в части регламентации права всякого публично-правового образования на собственные бюджетные доходы также претерпевало изменения. Изначально ст. 31 БК РФ гарантировала не право иметь налоговые доходы, а наличие собственных (постоянно закрепленных) источников доходов бюджетов каждого уровня российской бюджетной системы, определяемых согласно законодательству РФ, и законодательное установление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с БК РФ и налоговым законодательством РФ [179] . Исключив из содержания принципа самостоятельности бюджетов норму о регулирующих доходах, федеральный законодатель подтвердил свое намерение обеспечить децентрализацию публичной финансовой деятельности и повысить бюджетную самостоятельность всех публично-правовых образований. В самом деле, когда регулирующие доходы безусловно гарантированы каждому публично-правовому образованию, его органы и должностные лица рассчитывают на их получение и потому теряют заинтересованность в создании условий для увеличения доходов от постоянно закрепленных источников. В этом смысле действующая редакция ст. 31 БК РФ (согласно которой публично-правовые образования наделены только правом на твердо закрепленные за ними налоговые доходы) обеспечивает значительную самостоятельность публично-правовых образований в сфере формирования доходов бюджетов.
179
Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. (в ред. от 31 июля 1998 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
3. Сформулированную в виде запрета обязанность всякого публично-правового образования не допускать произвольного снижения доходов чужого бюджета.
Речь идет об установленной ст. 31 БК РФ недопустимости для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие снижение доходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию снижения доходов чужих бюджетов.
Нормы, ограничивающие возможность снижения доходов чужого бюджета, существовали в российской правовой системе и до принятия БК РФ. Например, в силу ст. 7 Положения 1926 г. полная или частичная отмена основных доходных источников местного бюджета допускалась только в особом порядке. Согласно Постановлению 1924 г. (ст. 28) и принятому взамен него Положению 1927 г. (ст. 7) условием введения в действие на протяжении текущего финансового года постановлений законодательных органов СССР, которыми снижается какой-либо доход утвержденного бюджета союзной республики, являлось обеспечение дополнительных доходных источников, способных возместить снижение дохода. Точно так же введение в действие на протяжении текущего финансового года постановлений законодательных органов РСФСР, уменьшающих исчисленные по утвержденному бюджету АССР доходы, требовало одновременного обеспечения дополнительных доходных источников, возмещавших уменьшение доходов (ст. 10 Положения 1928 г.). Закон СССР 1959 г. тоже содержал (в ст. 34) особую норму о необходимости предоставления из союзного бюджета в бюджеты союзных республик сумм компенсаций снижения их доходов в случае издания после утверждения Государственного бюджета СССР нормативных актов СССР, в соответствии с которыми уменьшаются доходы государственных бюджетов союзных республик.
4. Сформулированную в виде запрета обязанность всякого публично-правового образования не изымать полученные в результате эффективного исполнения чужого бюджета дополнительные доходы этого бюджета.
Примечательно, что и нормы такого рода известны отечественному бюджетному праву достаточно давно. Например, ст. 68 Положения 1926 г. предписывала составление дополнительных к утвержденному бюджету смет в случае возникновения в течение бюджетного года новых источников местных доходов, не предусмотренных бюджетом. Постановлением 1924 г. и Положением 1927 г. были закреплены правила о том, что излишки доходных поступлений по бюджету союзной республики над сметными предположениями остаются в ее распоряжении. Такие излишки, согласно ст. 9 Положения 1927 г., расходовались по дополнительному бюджету, который составлялся и утверждался в общем порядке. Похожие гарантии, касающиеся излишков доходных поступлений по республиканскому бюджету АССР, предусматривала и ст. 17 Положения 1928 г.