Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований

Братко Татьяна

С нашей точки зрения, в общем праве требовать исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, как и в других общих фискальных правах, воплощен значительный и вполне определенный публичный интерес. В деле об оспаривании расходов бюджета Санкт-Петербурга интерес граждан-заявителей – с учетом англо-американской доктрины процессуальной правоспособности налогоплательщика – связан с тем, что:

– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным (неэффективным) расходованием бюджетных средств, влечет возложение на граждан-заявителей более тяжелого налогового бремени;

– противоправное расходование бюджетных средств причиняет неперсонализированный вред гражданам-заявителям наряду с другими членами общества.

Поскольку отрицание возможности защиты общих прав создает условия для их беспрепятственного нарушения и неосуществления соответствующих правовых норм (принципов российской бюджетной системы), граждане как субъекты общих прав могут, на наш взгляд, принимать меры, направленные против нарушения принципов бюджетной системы вообще и принципа самостоятельности бюджетов в частности. В настоящее время юридическая конструкция общего правоотношения является, пожалуй, единственным средством, позволяющим обосновать

возможность принятия российскими гражданами и организациями мер, направленных против нарушения принципа самостоятельности бюджетов (включая обращение за судебной защитой). Этому вопросу следует уделить пристальное внимание.

Принцип самостоятельности бюджетов обязывает всякое публично-правовое образование самостоятельно обеспечивать эффективность использования бюджетных средств. Согласно ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств предполагает в числе прочего экономность, то есть необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Очевидно, что требование экономности нарушается, а обязанность обеспечивать эффективность использования бюджетных средств не исполняется в ситуациях, когда публично-правовое образование несет неоправданные расходы, которые можно было бы избежать. К примеру, публично-правовое образование, передавшее свои полномочия, понесет:

а) сравнительно небольшие бюджетные расходы на финансирование переданных полномочий при условии их надлежащего (достаточного) финансового обеспечения;

б) сравнительно большие бюджетные расходы на исполнение судебного акта по иску публично-правового образования, осуществлявшего переданные полномочия при ненадлежащем (недостаточном) финансовом обеспечении этих полномочий со стороны передавшего их публично-правового образования.

Таким образом, публично-правовое образование, передавшее свои полномочия без достаточного финансирования, нарушает требование экономности и не исполняет закрепленную принципом самостоятельности бюджетов обязанность по обеспечению эффективности использования бюджетных средств.

Важно учитывать, что названной обязанности корреспондирует общее право требовать ее исполнения. Субъектами этого права являются все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, являющегося субъектом обязанности, то есть граждане, организации и проч. Значит, гражданин может не только требовать от публично-правового образования исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, но и защищать свое право требования: ведь в структуру всякого субъективного права включено право на защиту [235] . Поскольку же ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав, у гражданина есть возможность, к примеру, в судебном порядке оспорить как не обеспечивающую эффективность использования бюджетных средств методику расчета субвенций на финансирование переданных полномочий.

235

См., например: Общая теория советского права / С. Н. Братусь, А. В. Мицкевич, И. С. Самощенко [и др.]; под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1966. С. 294; Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М.: Российское право, 1992. С. 96–97.

Требуя исполнения закрепленной принципом самостоятельности бюджетов обязанности публично-правового образования по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, граждане также могут оспаривать в суде и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового выравнивания. В силу ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств следует понимать в том числе как результативность, предполагающую достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Поскольку гражданину принадлежит право требовать от публично-правового образования эффективного использования бюджетных средств, гражданин, реализуя это право, может требовать обеспечения результативности при осуществлении финансового выравнивания.

К примеру, дотации, предусмотренные ст. 131 БК РФ, предоставляются региональным бюджетам из федерального бюджета с учетом налогового потенциала и расходных потребностей субъектов РФ в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности [236] . По смыслу ст. 131 БК РФ в результате такого федерального финансового выравнивания в разных субъектах РФ должны создаваться примерно одинаковые финансовые условия для оказания одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Таким образом, в основе российского регулирования лежит общепризнанная в мировой научной литературе идея о том, что система финансового выравнивания призвана обеспечивать региональным властям возможность предоставления стандартного пакета публичных услуг при сохранении стандартного уровня налогообложения [237] , а в конечном счете – гарантировать равенство прав граждан на всей территории государства или так называемое «равенство возможностей» («equality of opportunity») [238] . При отсутствии же финансового выравнивания либо его дефектности в государстве с децентрализованной публичной властью экономические различия территорий неизбежно приводят к нарушению горизонтального равенства: обращение с гражданами, имеющими одинаковые доходы, различается на разных территориях в зависимости от финансового положения соответствующих субъектов федерации. Устранить подобные различия и обеспечить соблюдение горизонтального равенства можно при помощи финансового выравнивания – путем перечисления трансфертов из федерального бюджета в нижестоящие бюджеты [239] .

236

См.: О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской

Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 48. Ст. 4797. (в ред. от 27 декабря 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

237

Подробнее об этом см.: Shah A. A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers [Electronic resource] // Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. Herndon: World Bank Publications, 2006. P 31–32. URL:(дата обращения:

25.01.2017); Boadway R., Shah A. Fiscal federalism [Electronic resource]: Principles and Practices of Multiorder Governance. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. P 162–163. URL: www.cambridge.org/9780521732116 (дата обращения:

25.01.2017).

238

Oates W. E. Local Government: An Economic Perspective [Electronic resource] // Property Tax and Local Autonomy. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2010. P 19–20. URL:the-property-tax-and-local-autonomy-chp.pdf (дата обращения: 25.01.2017).

239

Shah A. A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers [Electronic resource] // Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. Herndon: World Bank Publications, 2006. P 19–20. URL:worldbank.org/handle/10986/7171 (дата обращения: 25.01.2017).

Но есть одна серьезная проблема. Представления о горизонтальном равенстве (а именно – об одинаковом на всей территории федерации обращении региональных властей с гражданами, находящимися в одинаковом положении) не согласуются с представлениями о праве субъекта федерации – иными словами, граждан, проживающих на определенной территории и образующих территориальное сообщество, – устанавливать применяемый исключительно внутри данного сообщества свой стандарт вертикального равенства (как известно, принцип вертикального равенства обязывает публичную власть различно подходить к лицам, находящимся в разном положении, и учитывать соответствующие различия). Если требуется соблюдение горизонтального равенства на всей территории государства, то понимание вертикального равенства в разных субъектах федерации должно быть единообразным [240] . В противном случае предоставление «выравнивающих» трансфертов из федерального бюджета в региональные не способствует поддержанию горизонтального равенства, а значит, не достигает своей цели и в этом смысле не является результативным.

240

Mieszkowski P, Musgrave R. A. Federalism, Grants, And Fiscal Equalization [Electronic resource] // National Tax Journal. 1999. Vol. 52, Issue 2. P. 246. URL:(дата обращения: 25.01.2017).

Именно так обстоит дело в Российской Федерации. В силу ст. ст. 6, 131 БК РФ дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются из федерального бюджета в региональные на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования. Причем, согласно действующему законодательству, субъекты РФ вправе устанавливать свои стандарты вертикального равенства (вводя различные льготы и проч. [241] ). Следовательно, субъекты РФ расходуют средства дотаций по своему усмотрению, направляя их, в частности, на финансирование региональных льгот, которые различаются в разных субъектах РФ. С этой точки зрения, правовые нормы о предоставлении субъектам РФ федеральных дотаций не служат целям обеспечения горизонтального равенства и могут быть оспорены гражданами как не обеспечивающие результативное расходование средств федерального бюджета.

241

См., в частности: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. (в ред. от 28 декабря 2016 г.). Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».

К тому же, система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ – подобно американской системе финансирования школьного образования, которая также основана на принципах финансового выравнивания, – предполагает выравнивание бюджетных расходов на оказание публичных услуг. Однако давно известно, что выравнивание расходов не обязательно означает выравнивание результатов расходования. Качество публичных услуг (в особенности таких, как предоставление общего образования) зависит не только от уровня бюджетных затрат на их оказание, но и от характеристик граждан, включенных в соответствующее территориальное сообщество [242] . К примеру, сообщества с большим числом способных обучающихся будут иметь более хорошие общеобразовательные школы (по крайней мере, с точки зрения отдельных показателей). Вообще говоря, выравнивание исходных данных (расходов) не влечет выравнивание конечных результатов [243] . Это еще один довод в пользу того, что финансовое выравнивание может быть неэффективным, поскольку оно само по себе – в отрыве от иных мер – не способно гарантировать равенство прав граждан на всей территории государства и «равенство возможностей».

242

Bradford D. F., Malt R. A., Oates W. E. The Rising Cost of Local Public Services [Electronic resource]: Some Evidence and Reflections // National Tax Journal. 1969. Vol. 22, Issue 2. P 185–202. URL:(дата обращения: 25.01.2017).

243

Oates W. E. Local Government: An Economic Perspective [Electronic resource] // Property Tax and Local Autonomy. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2010. P. 19. URL: http:/https://www.lincolninst.edu/sites/default/ files/pubfiles/the-property-tax-and-local-autonomy-chp.pdf (дата обращения:

25.01.2017).