Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований
Шрифт:
Согласно ст. ст. 13–15 БК РФ федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств РФ, региональный – расходных обязательств субъекта РФ, местный – расходных обязательств муниципального образования. Расходным обязательством в силу ст. 6 БК РФ является обусловленная нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить средства из своего бюджета. Таким образом, по смыслу ст. ст. 6, 13–15 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен исключительно для исполнения имущественных обязанностей этого публично-правового образования.
Согласно ст. ст. 84–86 БК РФ в качестве оснований возникновения подобных обязанностей выступают:
1) принятие нормативных правовых актов при осуществлении собственных полномочий [251] ;
2) принятие нормативных правовых актов при осуществлении чужих [252] – а именно переданных – полномочий;
3)
251
Здесь и далее под собственными полномочиями публично-правового образования подразумеваются принадлежащие органам публично-правового образования на основании Закона № 184-ФЗ, Закона № 131-ФЗ либо иного федерального закона полномочия по вопросам, относящимся к сфере деятельности этого публично-правового образования (в том числе к сфере совместного ведения).
252
Здесь и далее под чужими для соответствующего публично-правового образования полномочиями подразумеваются полномочия органов другого публично-правового образования, включая переданные полномочия.
Получается, что публично-правовое образование вправе принимать на себя обязанности, исполняемые за счет средств своего бюджета, то есть самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств путем издания нормативных правовых актов и заключения от своего имени договоров (соглашений) лишь в рамках нормативно установленных сфер своей деятельности и полномочий своих органов. В этом и состоят конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств, пределами осуществления которого являются задачи и функции публичной власти, а точнее – строго разграниченные сферы деятельности публично-правовых образований и полномочия их органов.
Конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств бывают двоякого рода:
а) позитивные – ограничивающие свободу усмотрения публично-правового образования в формировании расходов своего бюджета посредством обязывания включать в них расходы на решение вопросов, затрагивающих права граждан и относящихся к нормативно установленной сфере деятельности этого публично-правового образования;
б) негативные – ограничивающие возможность самостоятельного расходования публично-правовым образованием средств своего бюджета посредством запрещения осуществлять расходы на цели, не соответствующие нормативно установленным сферам деятельности этого публично-правового образования и полномочиям его органов.
Позитивные конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств в полной мере признаются судами.
К примеру, в практике судов общей юрисдикции встречаются дела со следующими фактическими обстоятельствами: в расходной части бюджета муниципального образования не предусмотрены средства на решение отдельных вопросов местного значения. Часто суды первой и кассационной инстанций не видят в этом нарушений, исходя из того, что органы местного самоуправления формируют местный бюджет самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ) и наделены БК РФ правом на самостоятельное осуществление бюджетных расходов. Между тем Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ заняла иную позицию: неисполнение муниципальным образованием обязанности по решению отдельных вопросов местного значения создает угрозу нарушения прав граждан. Причем то обстоятельство, что представительный орган муниципального образования не предусмотрел в местном бюджете необходимые расходы, не освобождает его от решения соответствующих вопросов местного значения [253] .
253
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-8; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г № 32-Впр08-9; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-10; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г № 32-Впр08-11; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-12; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-13; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-14; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2009 г. № 32-Впр08-22; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2009 г. № 32-Впр08-23. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Как следует из определений ВС РФ, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ всегда оставляет без должного внимания проблему реализации муниципальным образованием его права на осуществление бюджетных расходов, хотя она является ключевой. Нельзя забывать, что, не предусмотрев в местном бюджете расходы на решение отдельных вопросов местного значения, муниципальное образование определило иные направления расходования бюджетных средств, находившихся в его распоряжении. Тем самым муниципальное
По нашему мнению, именно пределы осуществления права на расходование бюджетных средств препятствуют его реализации в силу следующих соображений. В ситуациях, рассмотренных Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ, муниципальное образование могло осуществлять право на расходование бюджетных средств лишь в той мере, в какой это служит выполнению его публичных задач и функций. Причем право на осуществление бюджетных расходов предоставлено каждому муниципальному образованию для выполнения всех его публичных задач и функций. Следовательно, не предусмотрев в местном бюджете расходы на решение отдельных вопросов местного значения, муниципальное образование реализовало свое право на осуществление бюджетных расходов вопреки его назначению – в явном противоречии с публичными задачами и функциями местного самоуправления.
Подобный подход к пониманию бюджетной самостоятельности публично-правовых образований сложился и в практике по делам о финансировании мер социальной поддержки. Упоминая принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, суды обычно отмечают, что «отсутствие <…> финансовой возможности на выполнение принятых обязательств по предоставлению меры социальной поддержки не может являться основанием для нарушения прав граждан» [254] . Таким образом, бюджетная самостоятельность публично-правового образования отнюдь не исключает обязательности осуществления бюджетных расходов на решение вопросов, затрагивающих права граждан и относящихся к нормативно установленной сфере его деятельности.
254
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 ноября 2013 г № 50-АПГ13-10. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».
Однако при определении размера бюджетных расходов публично-правовые образования располагают всей полнотой свободы усмотрения. Невозможно в судебном порядке принудить публично-правовое образование увеличить бюджетные расходы на те или иные цели, если нормативными правовыми актами не установлены конкретные требования к объему финансирования соответствующих расходов [255] .
Несмотря на наличие позитивных конституционно-правовых ограничений, право на осуществление бюджетных расходов не уподобляется юридической обязанности. Например, в одном из своих определений Высший Арбитражный Суд РФ (далее – ВАС РФ) сослался на ст. 31 БК РФ и подчеркнул: поскольку с 1 января 2005 г. финансирование негосударственных образовательных учреждений более не гарантировано законом, оно «является правом, но не обязанностью» [256] субъекта РФ. Вообще, обязательность осуществления отдельных бюджетных расходов не может презюмироваться и должна быть ясно выраженной.
255
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2009 г № 46-Г08-27; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2011 г. № 50-Г11-12. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
256
Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № ВАС-15328/11. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Суды общей юрисдикции также рассматривают право на расходование бюджетных средств именно как юридическую возможность. К примеру, ВС РФ верно отмечает, что субъект РФ вправе произвольно определять условия назначения финансируемых за счет средств регионального бюджета пенсий за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности субъекта РФ, ежемесячных и единовременных выплат, доплат к пенсиям и проч. Принимая нормативные акты по этим вопросам, субъект РФ действует в рамках своей компетенции и реализует предоставленное ему ст. 31 БК РФ право на расходование средств регионального бюджета [257] . Вот почему безуспешны попытки оспаривания в суде условий предоставления пенсий, доплат к ним и иных выплат, финансируемых за счет средств регионального бюджета.
257
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2008 г. по делу № 20-В07-26; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. по делу № 5-Г10-231; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2014 г. по делу № 23-КГ14-6. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».